法律援助制度：憲政視角的分析

姚　劍

內(nèi)容提要 法律援助與國家物質(zhì)幫助和其他社會(huì)保障體系一樣，都是憲法統(tǒng)攝下人權(quán)保障體系中的一個(gè)組成部分。在政府主導(dǎo)的法治化路徑下，法律援助的產(chǎn)生、運(yùn)行，乃至更深層次的法律援助的價(jià)值、功能，均與這種法治化路徑直接關(guān)聯(lián)。對(duì)文本的解讀可以發(fā)現(xiàn)法律援助制度問題所在，完善三大訴訟領(lǐng)域中的法律援助制度，構(gòu)建憲法下的“大援助”格局，將會(huì)在整體上保障弱者參與訴訟的有效性。

關(guān)鍵詞 法律援助 憲法 權(quán)利保障

〔中圖分類號(hào)〕D91515 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)02-0191-03

法律援助，也稱法律救助、法律扶助等，是許多國家普遍實(shí)行的一種司法救濟(jì)制度。法律援助制度作為國家主導(dǎo)的司法救濟(jì)制度，對(duì)于維持訴訟的基本倫理規(guī)則、保證訴訟正常順利進(jìn)行、保護(hù)人權(quán)乃至對(duì)于社會(huì)的和諧都有著極其重要的意義。

關(guān)于法律援助的定義有很多種，如：法律援助制度是國家在司法制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層次上，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟(jì)手段保障自身基本社會(huì)權(quán)利的社會(huì)弱者，減免收費(fèi)提供法律幫助的一項(xiàng)法律保障制度(注:張耕主編：《法律援助制度比較研究》，北京：法律出版社，1997年6月版，第4頁。)。法律援助是國家對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難無力支付或不能完全支付法律服務(wù)費(fèi)用的公民給予減、免收費(fèi)的法律幫助，以保障其法律賦予的權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)司法救濟(jì)制度。(注:宮曉冰主編：《中國法律援助制度培訓(xùn)教程》，北京：中國檢察出版社，2002年2月版，第2頁。)英國《簡明不列顛百科全書》的定義為法律援助是指在免費(fèi)或者收費(fèi)很少的情況下，對(duì)需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助。

以上這些定義雖然各不相同，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)，即都認(rèn)為法律援助是一種國家和社會(huì)責(zé)任。事實(shí)上，法律援助與社會(huì)保障制度高度契合，是社會(huì)保障制度中不可或缺的重要部分。(注:張露藜等：《法律援助在社會(huì)保障體系中的地位和作用》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。)同時(shí)，法律援助有著深厚的憲法根基，如果說法律之外存在國家物質(zhì)幫助，那么法律援助則是法律領(lǐng)域的國家?guī)椭?，法律援助是憲政體制下公民的基本權(quán)。

一、《憲法》下的法律援助

（一）由《憲法》到下位法：理念溯源

我國憲法中沒有關(guān)于法律援助的規(guī)定。但是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”。一個(gè)國家對(duì)人權(quán)的保障需要構(gòu)建起一個(gè)精密細(xì)致的制度之網(wǎng)，這其中不僅要有各種政治經(jīng)濟(jì)制度規(guī)定諸多的人權(quán)及其如何行使，而且同時(shí)也需要確立一系列的規(guī)則，以確保一旦這些權(quán)利被侵害或被阻隔時(shí)能夠得到救濟(jì)和修復(fù)。可以說法律制度領(lǐng)域的絕大多數(shù)規(guī)則就是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)設(shè)置的。一個(gè)人在面臨涉及自己的訴訟時(shí)，有權(quán)得到律師的幫助，這已為很多國家以及聯(lián)合國刑事司法準(zhǔn)則所確立，如聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條規(guī)定，在判定對(duì)他提出的任何刑事指控時(shí)，人人完全平等地有資格享受以下的最低限度保證……（丁）出庭受審并親自替自己辯護(hù)或經(jīng)由他自己選擇的法律援助進(jìn)行辯護(hù)；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權(quán)利……而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費(fèi)。聯(lián)合國《關(guān)于律師作用的基本原則》第6條規(guī)定，任何沒有律師的人在司法需要情況下均有獲得按犯罪性質(zhì)指派給他的一名有經(jīng)驗(yàn)和能力的律師以便得到有效的法律援助，如果他無足夠力量為此服務(wù)支付費(fèi)用，可不交費(fèi)。

我國《憲法》第45條關(guān)于公民享有幫助權(quán)的精神，同樣可以適用于法律領(lǐng)域。在物質(zhì)生活領(lǐng)域需要有最低限度的國家保障，在法律場域中，每個(gè)人也應(yīng)獲得最低限度的公正對(duì)待，法律幫助是國家救助精神的體現(xiàn)。尤其是在我國當(dāng)下國家主導(dǎo)的法治化進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起這一責(zé)任。

（二）《憲法》的下位法：文本考察

憲法為“母法”，在一國的法律體系中至高無上。憲法之下，按照效力高低，依次為法律，行政法規(guī)等。法律援助文本的邏輯結(jié)構(gòu)，也由憲法至下位法層級(jí)展開。

《刑事訴訟法》第三十四條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！?/p>

《律師法》第六章整章共三個(gè)條文都是關(guān)于法律援助的規(guī)定：

第四十一條公民在贍養(yǎng)、工傷、刑事訴訟、請(qǐng)求國家賠償和請(qǐng)求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費(fèi)用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助。

第四十二條律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)，為受援人提供法律服務(wù)。

第四十三條法律援助的具體辦法，由國務(wù)院司法行政部門制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

《法律援助條例》第三條規(guī)定“法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專款專用，接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督?！?/p>

《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，第二條：“本規(guī)定所稱司法救助，是指人民法院對(duì)于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交。”

《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，第二條：“犯罪嫌疑人，公訴案件中的被告人，公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬，以及自訴案件中的自訴人及其法定代理人，因經(jīng)濟(jì)困難沒有聘請(qǐng)律師或者委托訴訟代理人的，可以向辦理案件的公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院所在地的法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。犯罪嫌疑人、被告人為限制行為能力人的，其法定代理人可代為申請(qǐng)法律援助。”(注:《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》，司發(fā)通［2005］78號(hào)，2005年9月28日。)

當(dāng)前中國的三大訴訟法、《律師法》在法律效力上屬于《立法法》規(guī)定的法律；《法律援助條例》則屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)。最高法院或其與最高檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)文屬于司法解釋的范疇，而這些都屬于憲法的下位法。在當(dāng)下中國，法律援助制度保障弱者參加訴訟的機(jī)制，雖然還有待進(jìn)一步完善，但是在三大訴訟領(lǐng)域以及一些非訴訟領(lǐng)域中已基本形成。

二、法律精神的追問：作為國家保障機(jī)制的法律援助

法律援助是國家支持下的一種司法救濟(jì)制度，表面上看來，它和非法律援助的律師幫助的區(qū)別僅在于：一個(gè)是當(dāng)事人自己支付律師費(fèi)用，一個(gè)是主要由國家承擔(dān)律師費(fèi)用。資本主義福利國家形成的以政府資助為主的法律援助制度，是現(xiàn)代法律援助制度的萌芽。早期的法律援助主要是極少數(shù)主持正義的律師機(jī)構(gòu)出于人道主義,派出自己的律師免費(fèi)為一些窮人進(jìn)行辯護(hù),幫助他們維護(hù)合法權(quán)利。后來,逐步發(fā)展成為私人基金組織和律師組織為主承擔(dān)法律援助資金。這些都是以自發(fā)的慈善模式為主,是私人、宗教組織乃至行政機(jī)關(guān)或公共援助機(jī)構(gòu)對(duì)窮人提供的慈善行為性質(zhì)的援助。(注:林鳳章：《論法律援助制度建立過程中的政府責(zé)任》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2006年第5期。)而今整體正義日益凸現(xiàn)其對(duì)秩序的重要性，法律援助從制度設(shè)置到日常運(yùn)作，從承擔(dān)的絕對(duì)量到惠及面，已經(jīng)越來越成為一項(xiàng)國家事務(wù)。

在現(xiàn)代社會(huì),法律援助制度在內(nèi)容上，除了有與律師代理與律師辯護(hù)制度的基本精神相同之外，還有著更深層次的價(jià)值預(yù)設(shè)。法律援助制度是廣義的社會(huì)保障制度的重要組成部分。作為一項(xiàng)國家保障社會(huì)的貧、弱、殘群體平等地實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益的法律救濟(jì)制度,法律援助制度的主旨在于使經(jīng)濟(jì)困難群眾和特殊案件當(dāng)事人無償獲得法律幫助,讓有理無錢的人打得起官司,從而更好地維護(hù)他們的合法權(quán)益。作為政府承擔(dān)的法定責(zé)任——法律援助體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的社會(huì)主義法治原則,體現(xiàn)了對(duì)公民司法人權(quán)的尊重和保障,在彰顯司法公正、促進(jìn)公平正義、維護(hù)和諧穩(wěn)定方面具有重要作用,是現(xiàn)代社會(huì)法治發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。法律援助制度具有服務(wù)的無償性、對(duì)象的特定性、政府的責(zé)任性等鮮明特征。②司法部研究室：《〈中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定〉有關(guān)司法行政工作的名詞解釋》，《中國司法》2007年第3期。)

此外，在國家主導(dǎo)下的法治化過程中，法律領(lǐng)域的發(fā)展變革一如其它領(lǐng)域，在改革的同時(shí)就應(yīng)預(yù)設(shè)相應(yīng)的配套制度措施。加之中國法律援助制度沒有經(jīng)歷一個(gè)由私人到政府的演變過程，因而，從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，政府在法律援助上就責(zé)無旁貸。從而作為政府責(zé)任的法律援助：制度之架構(gòu)、制度之運(yùn)行均應(yīng)由政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任承擔(dān)的過程，也實(shí)現(xiàn)了法律援助制度自身的完善。

三、中國法律援助：發(fā)展與問題

我國法律援助的發(fā)展不過十幾年的時(shí)間，從1997年初開始,法律援助工作在全國范圍逐步推開。2003年國務(wù)院頒布《法律援助條例》,明確規(guī)定法律援助是政府的責(zé)任,標(biāo)志著有中國特色法律援助制度的基本形成,這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)定法律援助的具有里程碑意義的法律援助行政法規(guī)。②

然而制度構(gòu)建的迅速，也很快暴露出許多問題。據(jù)司法部統(tǒng)計(jì),2004年全國11萬名律師共辦理法律援助案件79075件,人均0.72件。11萬基層法律服務(wù)工作者共辦理34465件,人均0.3件。2005年1至6月全國辦理法律援助案件總數(shù)為106688件。如果按照所有法律服務(wù)人員年辦理2～3件法律援助案件,全國法律援助辦案能力可達(dá)到60多萬件，《中國法律援助》2005年第4期，第8頁。)現(xiàn)有的資源未能得到充分利用，因此在辦案數(shù)量上還有很大的提升空間。

在民事訴訟中，國家提供的法律援助主要體現(xiàn)在訴訟費(fèi)用的減、免、緩方面，而對(duì)于民事訴訟領(lǐng)域的律師幫助卻鮮有涉及，而這一問題，卻是我國當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，貧富分化日趨嚴(yán)重，對(duì)民事訴訟提出的一個(gè)嶄新課題。在行政訴訟中，除了有《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》所確立的訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交外，并沒有律師幫助的相關(guān)規(guī)定。眾所周知，行政訴訟制度是專為“民告官”設(shè)立的，絕大多數(shù)提起行政訴訟的相對(duì)人與國家機(jī)關(guān)相較而言都處于劣勢地位，而且其中相當(dāng)一部分都是弱勢群體。建立行政訴訟中的法律援助制度，增強(qiáng)來自行政相對(duì)人通過司法途徑對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制也會(huì)更具意義。在刑事訴訟中,對(duì)被害人的援助制度、對(duì)死亡或者困難被告人、被害人家屬的援助制度依然缺位。刑事訴訟依然是法律援助需求最迫切，而缺口最大的領(lǐng)域。

由此可以看出，盡管法律援助在總體上已經(jīng)作為一項(xiàng)制度在我國確立起來，但是三大訴訟領(lǐng)域的法律援助制度都亟待完善，遑論非訴訟領(lǐng)域的援助。

四、結(jié)語：值得期待的大援助格局

世界上有142部成文憲法，有88%的憲法規(guī)定了在訴訟中，當(dāng)事人享有辯護(hù)的權(quán)利。而這種辯護(hù)的權(quán)利需要國家法律援助制度的保障。(注:左衛(wèi)民：《刑事程序問題研究》，中國政法大學(xué)出版社，1999年8月版，第50頁。)完善法律援助制度，當(dāng)下中國還需要不斷進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新。法律援助制度變革的趨勢應(yīng)當(dāng)是在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，貫徹人權(quán)保障、幫助救濟(jì)弱者的精神，形成“大援助”的格局。在規(guī)范層面上，確立起憲法、民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法中完善的法律援助制度架構(gòu)。在憲法統(tǒng)攝之下，做到規(guī)范有序、層級(jí)分明、相互補(bǔ)充。而從實(shí)際運(yùn)行層面上，民事、行政、刑事法律援助只是大援助系統(tǒng)中的一個(gè)分支。這張?jiān)W(wǎng)會(huì)為法治進(jìn)程中的弱者在訴訟場域中贏得話語權(quán)利。

作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：心 遠(yuǎn)