大陸3萬“難點村”治理困惑

諶彥輝

由于定性標準分歧、長期治理缺失以及基層官員的“政績”憂慮，“難點村”3年“脫帽”難度頗大。有專家認為，由于土地集體所有權(quán)“虛置”，農(nóng)村的社會基礎(chǔ)正發(fā)生改變，農(nóng)村治理應該“官權(quán)退、民權(quán)進”。

6月底，全國村務公開協(xié)調(diào)小組在廣州召開全國省級村務公開領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）機構(gòu)辦公室主任會議。會議聲明中國將在3年內(nèi)治理“難點村”，同時要求各省、市、縣要按照本地區(qū)“難點村”比例的20%確定試點單位，開展調(diào)查研究制訂操作性強的“難點村”認定標準，確保如期實現(xiàn)3年治理的目標。

2008年10月7日，內(nèi)蒙古某村的老人。

據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司農(nóng)村處處長黃觀宏介紹，“難點村”是指村“兩委”班子不健全，主要村干部不團結(jié);民主決策流于形式，村民委員會不能按期換屆選舉或選舉缺乏公平、公開、公正性;村民民主理財組織不能正常發(fā)揮作用;民主監(jiān)督流于形式，農(nóng)民群眾意見多、反映問題集中、矛盾突出、干群關(guān)系緊張，經(jīng)濟與社會發(fā)展處于落后狀態(tài)的村。

據(jù)悉，大陸共有3萬“難點村”，約占全國村委會總數(shù)的6%。雖然比重不大，卻涉及四五千萬農(nóng)民群眾，因而也引起政府上下高度關(guān)注。

“難點村”難點各異

此次廣州會議要求各地對“難點村”進行摸底排查，大概7月底完成，有關(guān)“難點村”的花名冊將上報到全國村務公開協(xié)調(diào)小組辦公室。而有關(guān)“難點村”的論證參考標準、“難點村”3年治理的工作計劃等很快就要出臺。

但目前“難點村”表現(xiàn)各異，黃觀宏稱，民政部目前正研究出臺“難點村”參考認定標準，只要符合十項標準中的一項就可以認定為“難點村”，比如國家的惠農(nóng)政策得不到落實，村民代表會議沒有召開，村民理財組織不健全，民主監(jiān)督流于形式，村里的宗族黑惡勢力存在，另外村民上訪、不滿意等。

然而，“難點村”這一官方的認定標準讓很多學者感到困惑。多次參與民政部關(guān)于“難點村”治理研討的華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心副教授劉義強認為，官方制訂的“難點村”標準相對模糊。

去年底，學者官員開始探討“難點村”的認定，他們發(fā)現(xiàn)，一些地方的村子依托某種資源經(jīng)濟發(fā)展較好，但圍繞資源而產(chǎn)生的利益沖突日益尖銳，而這樣的村子才是“難點村”治理的重點。

這些重“難點村”大都村情復雜，村民意見較大，政治敏感性強。隨著土地的不斷增值，一些庫區(qū)移民與原有居民的土地糾紛不斷增加，農(nóng)村荒地、坡地爭議較多，部分地方的農(nóng)民爭占“祖宗田”、“祖宗地”，村集體與村集體之間也存在相鄰地段土地歸屬問題的爭奪，一些土地資源甚至還引發(fā)宗族沖突。

而在過去多年的土地“開發(fā)熱”中，一些地方為了多招商，急開發(fā)，對外來公司轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地面積過大，承包期過長，農(nóng)民參與程度低，這也引發(fā)了多宗糾紛。

經(jīng)數(shù)次爭議后，重“難點村”最后沒有通過認定，部分官員認為這些村子內(nèi)部存在權(quán)力和資本的勾結(jié)，甚至還夾雜宗族、黑惡勢力，他們擔心基層難以應對，最后將“難點村”認定從基層民主管理和村務公開的角度展開。

與之相反，參與討論的學者最后卻認為“難點村”不適合制訂標準。劉義強說：“‘難點村的難點原因和困難程度都不相同，不能一概而論?！?/p>

但現(xiàn)在，各地已紛紛派遣工作人員調(diào)研、排查“難點村”，廣東、湖北等省根據(jù)民政部制訂的標準再細化其標準。每個地方上報的“難點村”類型性質(zhì)因此完全不同，吉林、黑龍江等省相對強調(diào)“難點村”對黑惡勢力的治理，而北京、天津等市則強調(diào)農(nóng)民土地權(quán)益和城市擴張緊密相關(guān)的問題，比如撤村建區(qū)、房屋拆遷、土地征用、土地補償有爭議的村莊。

長期治理缺失

湖南從2003年開始治理“難點村”，據(jù)當?shù)匾恍┟裾刹糠治?，造成“難點村”的主要原因：一是村“兩委”認識上不去，不去搞;二是班子軟弱渙散，搞不成;三是村干部不廉潔，不敢搞;四是村“兩委”素質(zhì)低能力弱，不會搞。

但從學者研究來看，“難點村”歸納到一個核心點是治理缺失的問題。劉義強認為，這種治理缺失—方面來自國家對農(nóng)村社會的管理，國家對農(nóng)民既有的民主權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)益保障不力。

另一方面，國家在農(nóng)村社會管理方面失職，在基層社會缺乏能力管理。這反映在最近幾年，農(nóng)村選舉活動出現(xiàn)大量的違法違規(guī)行為，同時缺乏有效的規(guī)制，并導致一些農(nóng)村家族黑惡勢力滋生。

與此同時，基層政府也缺乏動力去治理這些“難點村”。農(nóng)村稅費改革后，各類集資、罰款、攤派取消，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源渠道發(fā)生了很大變化，一些集體經(jīng)濟薄弱的村級組織經(jīng)費來源捉襟見肘。

據(jù)中國社科院社會政策研究中心研究員潘屹調(diào)查，當前村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障水平總體較低，村級組織運轉(zhuǎn)普遍困難。一些集體經(jīng)濟解體或處于“空殼”狀態(tài)，村干部能夠掌握的經(jīng)費也只有人頭費。由于支付不起村民參加村里選舉、村民代表會議以及村民民主理財工作人員的誤工補貼，導致村莊選舉難以按法定程序進行村民代表會議難以召開，村民民主理財也流于形式，而基層民主名存實亡。

另外，一些農(nóng)村的村級債務也令樹級財力吃不消，一些地方的村官出現(xiàn)“無人當”、“不想當”或“應付著當”。相反在一些經(jīng)濟快速發(fā)展的村莊，由于村級組織擁有處置土地、山林、礦產(chǎn)等集體經(jīng)濟資源的權(quán)力，一些村干部的競選越來越激烈，近年賄選現(xiàn)象頻出。

“每個‘難點村產(chǎn)生的原因都不一樣。”黃觀宏說，6月23日，全國村務公開協(xié)調(diào)小組在廣州會議上再三要求各地準確分析“難點村”產(chǎn)生原因，提高治理措施的針對性。

政績壓力導致“遮丑”

但目前治理“難點村”的問題在于，“有些地方部門之間推諉扯皮，有些干部怕揭丑”。廣東省村務公開協(xié)調(diào)小組組長、省民政廳廳長劉洪說，“難點村”存在不報、瞞報或漏報現(xiàn)象，一些地方存在畏難情緒。

有一些地方官員擔心，上報的“難點村”會作為上級考核他們的依據(jù)，影響到他們的政績?！拔疑蠄罅诉@么多‘難點村，上級肯定怪罪我們工作做得不好。”

一位地方民政干部還說，各地畏難不愿上報的更深層次原因是，一些“難點村”特別是經(jīng)濟發(fā)展不錯、利益分配沖突較大的村莊，往往涉及在任上級領(lǐng)導或已經(jīng)升遷的領(lǐng)導?！叭绻舜紊蠄蠼o中央，現(xiàn)在等于自己揭開這個瘡疤，也把自己的政治前途毀了?！?/p>

針對上述擔心的問題，研究學者提出了很多辦法來應對。顯然，此次治理“難點村”由中紀委牽頭領(lǐng)導，包括國家預防腐敗局、監(jiān)察部也參與進來，高層明顯考慮到了地方政府部門可能牽扯到“難點村”的問題當中，一些地方領(lǐng)導執(zhí)行不力，紀委、監(jiān)察部門參與以避免地方涉貪、護貪。

這次由中紀委牽頭，中央組織部、民政部、監(jiān)察部等12個部委參與，它們成立一個村務公開民主管理領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，并在全國各省市設立相應的協(xié)調(diào)機構(gòu)。不過，“難點村”治理仍以縣級為單位為主，由民政局長擔任村務公開領(lǐng)導小組組長，也有一些縣黨委書記或副書記、縣長等縣委黨政領(lǐng)導親自掛帥。而主要常規(guī)工作人員由民政部門管理基層政權(quán)的工作人員擔任，然后從各個部門調(diào)派人員。

考慮到“難點村”還可能與某些縣級領(lǐng)導部門不作為或濫作為有關(guān)，學者建議下一步設立地方治理“難點村”的通報制度，同時加強獎勵機制，治理一個“難點村”，財政部門會給與當?shù)卣块T適當?shù)呢斦a貼。

他們認為，動用紀委的威懾力量可以防止地方政府瞞報、漏報，而動用財政力量可以刺激地方政府積極上報，這樣，到8月份，全國將會排查出3萬多個“難點村”。

三年“摘帽”艱巨

“治理‘難點村不是為解決問題而解決問題，而是要找到問題用發(fā)展的辦法將問題化解?！眲⒘x強說，為防止地方治理“難點村”搞冒進，參與民政部治理“難點村”研討的官員學者研擬了一套評判標準。

他們對治理“難點村”大致規(guī)定了一個“七有一高”的標準，即基層組織建設有成效，基層組織工作有經(jīng)費保障，村級組織要有活動場所，基層管理要有社會秩序，另外村務公開和民主管理要有制度，建立黨風廉政建設，包括建立村民評議黨員村干部的制度。最重要的是，“難點村”的可持續(xù)發(fā)展要有保障。

“不能治理完了就撒手不管?！眲⒘x強說，治理過程中應制定長遠規(guī)劃，發(fā)展經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收。他建議，地方政府建立“難點村”發(fā)展的專業(yè)基金合作組織，同時政府公共服務要覆蓋到每個“難點村”，而城市較好的社區(qū)組織和企業(yè)可實施對口幫扶。

比照上述評估標準后，“難點村”治理必須使村民滿意度高，劉義強稱，到時候會到一些“難點村”進行村民滿意度的調(diào)查。

目前“難點村”治理涉及面非常廣泛，據(jù)學者保守估計，“難點村”涉及四五千萬農(nóng)村人口。這部分人群往往是權(quán)益受到損害，而農(nóng)村服務設施差，村莊發(fā)展又沒有希望，很多地方存在村務不公開，基層管理混亂，而村民選舉存在諸多問題，黨風建設貪污腐敗現(xiàn)象嚴重。

日前，民政部出臺了《村務公開和民主管理“難點村”治理工作計劃》，并明確3年治理計劃分四個階段進行。

黃觀鴻介紹，今年從2月開始將完成20%的“難點村”治理試點工作。4-7月，省、市、縣三級建立健全村務公開領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）機構(gòu)，確保有專人理事，縣（市、區(qū)）要公布本地區(qū)“難點村”治理工作電話，受理群眾舉報投訴，進行法規(guī)政策咨詢解答。

7-8月則摸底排查建立臺賬。省、市指導縣（市、區(qū)）制訂更具體、更有針對性的本地區(qū)“難點村”認定標準。同時對調(diào)查摸底情況進行綜合分析，制訂治理工作試點方案。到9-11月，省、市、縣三級分別按本地區(qū)難點村總數(shù)的20%安排確定試點單位，組成試點工作組。

2010年，民政部將全面推進現(xiàn)有“難點村”的治理，以縣、市、區(qū)為基本單位，以參加試點工作的干部為骨干根據(jù)本地區(qū)難點村具體情況抽調(diào)精干人員，組建全面治理工作組。2011年上半年，他們將重點攻克未合格的“難點村”治理，下半年則建立健全“難點村”治理的長效機制。

民政部部長李學舉還強調(diào)治理“難點村”嚴格落實責任制，縣委書記是第一責任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是直接責任人，凡是治理工作不達標的，幫扶工作組不離村。

“這種由行政體系內(nèi)部建立專門的治理機構(gòu)，然后由黨委政府牽頭，專門領(lǐng)導干部包村，派出工作組進村治理沿襲了傳統(tǒng)的治理手段?！眲⒘x強說，工作組進村治理短時間內(nèi)見效快，他們往往獲得上級領(lǐng)導及一定經(jīng)費的支持，更能針對“難點村”的癥狀對癥下藥，同時還可能引進一些項目，搞活經(jīng)濟。

然而，這種傳統(tǒng)的治理手段易隨主要領(lǐng)導工作部署變化而變化，持續(xù)性不強。如何保證其長效發(fā)展，避免問題反彈，這種治理手段力量不夠。

更令人擔憂的是，一些地方政府現(xiàn)在對“難點村”治理停留在表面的改觀，比如建立村級組織的活動場所、政府的公共服務設施、民主管理的基本制度等，這種治理效果無法長期可持續(xù)發(fā)展，“難點村”問題極有可能反彈。

治理路徑困惑

上世紀90年代，中組部曾針對軟弱渙散的村級組織搞過整頓治理，當時也是搞了3年，最后沒完成任務又延續(xù)了3年。而現(xiàn)在，軟弱渙散的村級組織依然存在。

“不能期望這一次全面治理將所有農(nóng)村問題解決?！泵裾炕鶎诱?quán)和社區(qū)建設司副司長王金華說，治理當務之急仍首推健全村級組織，以便落實中央農(nóng)村政策，但他強調(diào)要堅持“一村一策”。

目前，“難點村”治理在各地如火如荼展開，然而一些“三農(nóng)”問題專家并不看好此次計劃。

“農(nóng)村基層組織建設及治理能力正逐步走向渙散?！焙颖贝髮W中國鄉(xiāng)村建設研究中心研究員李昌平說，農(nóng)村基本經(jīng)濟制度已不適應當前農(nóng)村發(fā)展的需要，村委會及黨支部存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)消亡。

他稱，目前土地村民集體所有權(quán)虛置，導致村級自治權(quán)喪失存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村基層組織不僅喪失了化解矛盾的功能，還成為了矛盾的制造者。而現(xiàn)在農(nóng)村的社會基礎(chǔ)也正發(fā)生改變，科學發(fā)展農(nóng)村、建設和諧農(nóng)村的體制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)基本正在喪失之中，它不支撐現(xiàn)在這種有效的治理。

李昌平甚至認為，90年代以來農(nóng)村改革路線是錯誤的，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理制度和治理結(jié)構(gòu)目前缺乏相應的治理功能，而新的治理體系還沒有真正形成。

他還說，80年代農(nóng)村經(jīng)濟是在不斷完善農(nóng)民家庭和村社共同體生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)基礎(chǔ)上的發(fā)展，農(nóng)村治理是以不斷完善村社“結(jié)平衡賬”機制為核心的鄉(xiāng)村自治，鄉(xiāng)村社會發(fā)展則是以共產(chǎn)黨追求公平正義、共同富裕和官民平等為核心價值的官民共建。

但現(xiàn)在支撐鄉(xiāng)村治權(quán)的基本經(jīng)濟制度和經(jīng)濟基礎(chǔ)被破壞，鄉(xiāng)村治權(quán)（包括黨的領(lǐng)導）弱化了。另—方面，中央政府通過部門集權(quán)越來越強，80年代以塊塊為主的治理體制演化為以條條為主的治理體制，鄉(xiāng)村治權(quán)被“條條治權(quán)”瓦解，而“條條治權(quán)”是鄉(xiāng)村的外在治權(quán)，不受民眾約束而異化為部門牟利工具，只索取，不服務和治理。

李昌平曾主張國家政權(quán)從農(nóng)村撤退，“官權(quán)退、民權(quán)進”：一是官方權(quán)力退出鄉(xiāng)村社會，還權(quán)于民，讓民間自治;二是鄉(xiāng)村社會的最高權(quán)力歸農(nóng)民，讓政府和部門官員真正成為農(nóng)民的公仆。

中國農(nóng)村過去沒有脫離國家的介入，農(nóng)村改革之后，國家在土地制度、計劃生育、稅收、教育等方面都介入極深。中國傳統(tǒng)的自上而下、“一竿子插到底”的管理型治理模式不可能馬上退出歷史舞臺。這一方面是政府統(tǒng)治的需要，同時也是部門利益的需要。

中國社科院農(nóng)村研究所所長張曉山即認為：“那種將國家撤出鄉(xiāng)村，使其實現(xiàn)自治的想法是極不切實際的。實現(xiàn)鄉(xiāng)村自組織能力只能在現(xiàn)有的制度框架下進行?！?/p>

張曉山認為，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的走向應最終在農(nóng)村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的非政府組織并存;正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存;經(jīng)濟實體型組織與社團型組織的發(fā)展并存;單一功能與多功能性組織的發(fā)展并存;小范圍社區(qū)內(nèi)的非正規(guī)組織與成網(wǎng)絡甚至科層建制的組織體系的發(fā)展并存;具有較強合作性質(zhì)的自助經(jīng)濟組織和非合作導向組織的發(fā)展并存，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧與繁榮。

編輯 王何畏 美編 黃靜

2008年12月10日，山西省某村的學校教室里，村民們正在唱票選舉村干部。