大陸三十年反腐斷想

師索

近期中紀委連抓大案要案，氣勢如虹。同時縣級紀委的編制、經(jīng)費、地位也獲得歷史性提升。然而，在目前反腐力量走強的當(dāng)口，還需要透過令人喜悅的表層，對已經(jīng)過去的30年有所反思，對中國反腐的未來有所思考。

政改弱于經(jīng)改

現(xiàn)在中國大陸紀檢監(jiān)察體制是照搬了計劃經(jīng)濟的體制，尚不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場化已基本完成，在經(jīng)濟之上的上層建筑特別是黨的紀檢體制在30年的改革過程中逐漸弱于政府的機構(gòu)改革，政府歷經(jīng)五次機構(gòu)改革，最近提出大部制，雖然還沒有很好擺脫精簡-膨脹的循環(huán)問題，但黨的體制改革相比下還慢于行政改革。

歷來文章對改革30年的經(jīng)驗說得都不夠，而且很多人也沒理解的是，上世紀80年代中國改革模式，實行的是用政治改革推動經(jīng)濟改革。黨的十一屆三中全會廢除了個人的高度集權(quán)，變成了集體領(lǐng)導(dǎo)；通過重建中紀委，黨內(nèi)有了合理分權(quán)；強調(diào)了黨內(nèi)生活民主化，給了全黨示范意義。這三項舉措都是政改推動經(jīng)改。而到了上世紀90年代政改慢于、弱于經(jīng)濟改革。

鄧小平1980年關(guān)于黨與國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革的“8·18講話”，所啟動的不是管理、技術(shù)層面的改革。但現(xiàn)在所有的改革卻都是技術(shù)層面的改革，是對“8·18講話”的實質(zhì)性回避。

這使得從反腐蝕到反腐敗斗爭，搞了30年，結(jié)果形勢仍然嚴峻。

“微觀反腐”難治本

過去曾有一段時間我們不承認有腐敗，只承認有不正之風(fēng)，需要反腐蝕。后來發(fā)現(xiàn)不是這個問題了，發(fā)現(xiàn)反腐蝕斗爭和糾正不正之風(fēng)解決不了不斷滋生蔓延的腐敗問題。上世紀80年代初我們用的是反腐蝕斗爭，到了90年代初，才開始正式提出開展反腐敗斗爭。

不過，面對嚴峻的形勢，辦法是通過加大工作強度、烈度來保持高壓態(tài)勢。這樣，人員不斷增加，費用不斷擴張，機構(gòu)不斷擴編，級別不斷提升，但期望的結(jié)果并沒有變好，結(jié)論仍然嚴峻。

中國歷代統(tǒng)治者的治理方式，大多采用加大威陡力來解決問題。殺一儆百，“殺雞給猴看”成為主要模式。改革開放以來，對腐敗分子的懲處是最嚴的，力度也是最大的，但是至今并沒有收到預(yù)期的效果。

打個比方，若一個人平均一年辦三個案子，通過業(yè)務(wù)提升一年可辦四五個案子，但離平均7個案子的發(fā)生率仍有一定距離。較低的查案率，使得每個腐敗分子背后都有數(shù)學(xué)上計算。河南三任交通廳廳長之所以“前腐后繼”，是有一定的必然性的。馬克思說，為了100%的利潤，權(quán)力資本就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首之險。

現(xiàn)在是，宏觀的政治監(jiān)督抓不了，就抓中觀。中觀不好弄，就抓微觀，結(jié)果陷入微觀中。紀委工作細微到發(fā)生礦難后下到礦井中親自察看。現(xiàn)在辦案的監(jiān)督、糾風(fēng)的監(jiān)督越來越多了，而政治監(jiān)督、執(zhí)行情況監(jiān)督和黨員權(quán)利的監(jiān)督不到位。監(jiān)督不了8小時內(nèi)就抓8小時外；官員本人監(jiān)督不了，就監(jiān)督官員的老婆、秘書、子女。

在目標(biāo)的鎖定存在不合理情況下，這種靠投入更多財力物力人力的高成本方式，有如揚湯止沸，難以持續(xù)。若僅是技術(shù)層面的提高，不輔之以中觀、宏觀的提升，那么案子辦得再多，也無助于問題根本解決。

不過，監(jiān)察權(quán)力也不能過大，反腐工作不能光用加法。一個不太妥當(dāng)?shù)少Y思考的例子是，明代的東廠、西廠、錦衣衛(wèi)，對官吏的監(jiān)督機構(gòu)一個又一個，但在層層加碼中，監(jiān)督機構(gòu)變成了特務(wù)組織。

關(guān)鍵在于分權(quán)

中共十六大期間，時任中紀委書記的吳官正在前任書記尉健行的“源頭治理”基礎(chǔ)上提出了“注重預(yù)防”，并在何勇副書記等幫助下著手構(gòu)建反腐懲防體系。在現(xiàn)任中紀委書記賀國強領(lǐng)導(dǎo)下，紀委進一步抓體制制度建設(shè)，并將吳官正的一個注重，演變?yōu)椤叭齻€更加注重”：“更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。

這是現(xiàn)實的需要，但預(yù)防腐敗的工作怎么搞，始終面臨著難題。國家預(yù)防腐敗局2007年成立了，但其工作方針還不能提出“預(yù)防為主”，同時也沒有給自己提供體制改革的試驗田。因此，盡管預(yù)防腐敗局做了大量工作，由于受種種條件的制約，預(yù)防腐敗工作還不能從體制改革上真正破題。

我們現(xiàn)在對火災(zāi)、疾病等公共災(zāi)害形成了以預(yù)防為主的體制機制。但在反腐領(lǐng)域還形成不了一個“預(yù)防為主”的共識。原因在于腐敗這么嚴重，體制受限這么嚴重，采用標(biāo)本兼治是一種必須且能夠?qū)嶋H進行的現(xiàn)實選擇。

共識既然難以形成，接下去的工作就難以推進。到底怎么預(yù)防，不是依賴“寫在紙上，說在嘴上，貼在墻上”，而是只有制度改革的配套、科學(xué)合理的組織體系做支撐才能做到。但沒有共識，不進行試點和形成比較成功的模式，就難以形成“預(yù)防為主”的果實。

揚湯止沸不如釜底抽薪！在現(xiàn)有條件下，能抽多少就抽多少，但關(guān)鍵是要敢于“抽”。具體到解決腐敗問題上，我們應(yīng)該走一條“減法”之路，也就是分解黨內(nèi)權(quán)力，特別是機構(gòu)分權(quán)。通過搞試點來探索經(jīng)驗，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從事后轉(zhuǎn)向事前。這種從揚湯止沸到釜底抽薪的轉(zhuǎn)型是個痛苦的過程，但不走這步不行。

現(xiàn)在實踐中面臨的最大難題是，黨委實行的是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。在130多年前、馬克思對巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚，成了黨的改革至今難以碰摸的禁區(qū)。其實，巴黎公社是面臨戰(zhàn)爭壓力使它采用了“議行合一”體制，其情可原，況且時間很短，最后公社也失敗了。另外前蘇聯(lián)也采用了“議行合一”體制、內(nèi)部權(quán)力不分解的模式，最后發(fā)生了令人深思的蘇東劇變。

如果考察中國歷史上的監(jiān)察制度，可發(fā)現(xiàn)2000多年前的中國權(quán)力結(jié)構(gòu)分置得還是不錯的?；实蹞碛袥Q策權(quán)，丞相、太守、縣令擁有從中央到地方的執(zhí)行權(quán)。與此相應(yīng)，獨立于行政體系的御史臺、監(jiān)察御史和地方監(jiān)察官掌有監(jiān)督權(quán)。中國封建史2000多年_較之于西歐，早出現(xiàn)500年、晚結(jié)束500年，從某種程度上講、得益于監(jiān)察制，得益于權(quán)力分解得較好。但現(xiàn)在很少有人研究秦漢以來三權(quán)分立的歷史遺產(chǎn)，反認為三權(quán)分立是西方開的先河。

黨章規(guī)定，紀委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作。現(xiàn)在黨委成為同級紀委難以監(jiān)督的對象，各級一把手集權(quán)程度也超過了建國來的所有時期。其實，權(quán)力的本質(zhì)屬性具有獨占性、擴張性、排他性，這不管什么社會都如此，求解此癥，黨內(nèi)議行兩權(quán)必須分開。

對于黨內(nèi)分權(quán)，80年代有過教訓(xùn)，即不能在黨內(nèi)還沒有分權(quán)、黨政還沒有分工的情況下就一步到位地實行黨政分開。這會讓黨的肌體還沒有得到切實加強，就面臨黨政分開的巨大挑戰(zhàn)，黨的威信將可能嚴重受損。

黨內(nèi)如何分權(quán)，可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有董事會（決策）、監(jiān)事會（監(jiān)督）和由總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員組成的執(zhí)行層（執(zhí)行），分工明確，相互有制約。

黨的代表大會要有常設(shè)機構(gòu)，要搞黨代會常任制，類似“黨內(nèi)國會”（毛澤東語）。承擔(dān)代表大會閉會期間的決策權(quán)力，然后交由黨的執(zhí)行委員會執(zhí)行。這樣紀委與執(zhí)委會不是領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下，紀委即可對黨的執(zhí)行機構(gòu)進行及時有效監(jiān)督。這也如同人大與政府間的議行分開，人大閉會期間由人大常委會負責(zé)決策，由人民代表大會選舉產(chǎn)生的政府負責(zé)執(zhí)行。

以巡視制度推動體制改革

巡視組是紀檢體制改革和干部人事改革的先遣隊，而非單打獨斗的孤軍。由中央紀委和中組部派員組成的中央巡視組，其主要職責(zé)不僅是在技術(shù)層面查處問題披露個案，而且應(yīng)努力發(fā)現(xiàn)紀檢監(jiān)察體制和干部人事制度層面上的主要弊端。

中共十七大報告提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制。巡視工作就應(yīng)該側(cè)重于發(fā)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)到底存在哪些問題，權(quán)力運行機制到底有沒有形成相互制約和相互制衡，能不能相互制約和相互制衙，能不能相互協(xié)調(diào)？巡視制度是體制改革的先驅(qū)，它應(yīng)該把實踐中的經(jīng)驗上升到理論的層面，用制度化的成果推進整個體制改革，健全和完善黨的紀檢監(jiān)察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應(yīng)該發(fā)揮的主要功效。

只要往前走，只要不停步，巡視制度就能夠推動我們的體制改革。