大陸與臺灣地區行政訴訟受案范圍的比較研究

【摘要】 對兩岸行政訴訟的受案范圍的比較研究，有利于我們進一步改革和完善行政訴訟制度。大陸和臺灣地區行政訴訟的受案范圍的差異主要體現在立法背景、立法目的、確定方式、確定原則、內容等方面。

【關鍵詞】 行政訴訟;受案范圍

一、大陸與臺灣地區確立行政訴訟法的立法背景比較

1.大陸確立行政訴訟法的立法背景

1982年《民事訴訟法〈試行〉》中雖然規定了人民法院可以受理行政案件，卻由于缺少各項具體行政訴訟制度的規定，可操作性并不強。在行政法學者的理論研究推動與司法實踐者的共同努力之下，1989年終于出臺了新中國第一部行政訴訟法。由于沒有長期充分的行政審判實踐為依托，也沒有行政訴訟法立法經驗，甚至當時《民事訴訟法》自身也處于待修訂狀態，使得這部行政訴訟法在立法技術上顯得有些粗糙，有些規定顯得過于理想，在操作性方面還存在一些欠缺。在規定行政訴訟的受案范圍上，立法者也顯得較為保守，將行政訴訟的受案范圍限定在極為狹窄的范圍內。

2.臺灣地區確立行政訴訟法的立法背景

臺灣地區的行政訴訟制度，是國民黨政府在大陸時期行政訴訟制度的延續，1931年國民黨政府制定的行政訴訟法，在臺灣一直沿用至1975年，因其與時代發展不相協調，才被第一次修改。臺灣地區的行政訴訟制度的建立已有六七十年的歷史，有著較為豐富的行政審判實踐經驗。由于1975年的修改并沒有進行結構性變革，許多問題并沒解決，在1981年，臺灣“司法院”成立行政訴訟制度研究修正委員會，聚集司法界和專家學者共同參與對“行政訴訟法”的研究修改工作，對原有的行政訴訟制度進行大規模的修改。

二、大陸與臺灣地區行政訴訟法的立法目的比較

大陸與臺灣地區行政訴訟法，都開章明義的在總則的第1條概括了該法的立法目的。大陸行政訴訟法總則第1條規定:為了保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關行使行政職權，根據憲法制定本法。依照此條的規定，立法者在強調對公民權利保護的同時更多的是賦予了行政訴訟法控制國家行政權的色彩。這也是與當時大陸行政法學的主流思想相吻合的，即當時學者所主張的控權論和平衡論均認為行政訴訟法的主要功能就是監督、控制行政權有效行使。臺灣地區行政訴訟法總則第1條規定:行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。相比較之下，少了“監督行政機關行使行政職權”的規定，更側重于對公民權利的保護。

三、大陸與臺灣地區行政訴訟受案范圍的確定方式的差異

大陸《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規定采取得了概括和列舉相結合的方式。前者是指對法院受理行政案件的范圍作出原則的統一性規定。如《行政訴訟法》第2條規定:公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第11條第1款第8項規定:公民認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的，可以提起訴訟。該條第2款規定:除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他案件。這些規定都是采取概括的方式規定了行政訴訟的受案范圍，后者是指對法院應該受理和不能受理的案件具體的加以列舉。其對行政訴訟的受案范圍采用的是概括主義，即只要是公法上的爭議，均可提起各種類型的行政訴訟。但性質上屬于公法爭議，有特別規定者，仍可有其他法院審判。

四、大陸與臺灣地區行政訴訟受案范圍的確定原則的不同

行政訴訟受案范圍的確定原則通常有兩種:一是可審查的假定原則，二是不予審查的假定原則，也即司法審查法定原則。前者是指行政行為原則上都屬于能夠審查的行為，法院受理行政案件是原則，不受理是必須加以明示的例外。后者是指法院不享有對政府行為進行審查和監督的權力，不得受理任何行政案件，除非有明確的法律規定。

大陸行政訴訟受案范圍的確立原則是不予審查的假定原則。大陸《行政訴訟法》對受案范圍的規定集中在第1條、第11條、第12條。其中第2條、第11條明確規定了可以向法院提起訴訟的行政爭議范圍，第12條則是規定了對哪些行為不能提起行政訴訟。該法中并沒有明確規定行政行為引起的爭議的都可向法院提起訴訟的原則。

臺灣地區行政訴訟受案范圍的確立原則采取的是可審查的法定原則。臺灣“行政訴訟法”第2條規定了行政訴訟的受案范圍，即只要是公法上的爭議，原則上都可以提起行政訴訟，除非是法律明確規定某些爭議不能提起行政訴訟。

五、大陸與臺灣地區行政訴訟受案范圍的具體內容的區別

大陸對行政訴訟受案范圍的規定，除1989年的《行政訴訟法》以外，還包括2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。《行政訴訟法》第2條規定:公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第11條規定:人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟:

(1)對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的。

(2)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。

(3)認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的。

(4)認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或不予答復的。

(5)申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的。

(6)認為行政機關沒有依法發給撫恤金的。

(7)認為行政機關違法要求履行義務的。

(8)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。第12條規定:人民法院不受理公民、法人或其他組織對下列事項提起的訴訟:

(1)國防、外交等國家行為。

(2)行政法規、規章或行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。

(3)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定。

(4)法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規定:公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:

(1)行政訴訟法第十二條規定的行為。

(2)公安、國家安全機關等依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為。

(3)調解行為以及法律規定的仲裁行為。

(4)不具有強制力的行政指導行為。

(5)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為。

(6)對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

臺灣地區行政法學界認為，行政訴訟受案范圍，至少受以下幾個方面因素的影響:

1.公法上爭議概念范圍之廣狹。 “行政訴訟法”關于行政訴訟受案范圍的規定，采取的是“概括主義”。這種“概括主義”系指“權利保護體系之概括主義”，非依存于訴訟類型、行政行為形式之概括主義。“行政訴訟法”第2條既將公法上爭議作為提起行政訴訟的上位概念，因此:

(1)并非所有屬于公法上爭議之事件，均可提起行政訴訟，均屬于行政訴訟的受案范圍。公法上的爭議包括行政訴訟性質之公法爭議、非行政訴訟性質之公法爭議。

(2)因“行政訴訟法”所規定的訴訟類型還有第9條此類維護公益的“客觀訴訟”，故公法上爭議不能以公法上“具體權利義務關系”之爭議為限。

(3)縱屬主觀的爭議，也不能以當事人間具有“實質上對立性”為必要，還存在機關爭議或自我爭議。至于何為“公法上爭議”，理論上應該分為“形式上之公法爭議”與“實質之公法爭議”，“行政訴訟法”第2條所規定之公法爭議，應指實質意義上的公法爭議，即因公法上的權利義務關系所引起之爭議。

2.法律的特別規定。依臺灣地區現行法律的規定，不得提起行政訴訟的特別規定者，主要有以下幾種:

(1)憲法爭議事件。依司法院大法官審理案件法，由大法官解釋憲法及統一解釋。

(2)選舉(罷免)訴訟。有關選舉或罷免無效、當選無效、罷免案通過無效及罷免案否決無效之訴訟，由民事法院管轄，其他爭議事項由行政法院管轄。

(3)交通違規事件。違反道路交通管理處罰條例事件，由各縣市交通裁決所作成裁決，不服者由普通(刑事)法院置專業(交通)法庭處理。

(4)違反社會秩序維護法事件。此類行政罰事件，分別由警察機關及地方法院簡易庭裁罰，對之不服的由普通法院審理。

(5)律師懲戒事件。由律師懲戒委員會及復審委員會處理。復審委員會具有職業法院之性質，乃特別行政法院之一種。

(6)冤獄賠償事件。以地方法院(刑事庭)為決定機關，不服者向司法院冤獄賠償復議委員會聲明不服。

(7)國家賠償事件。由民事法院審理。

(8)公務員懲戒事件。由公務員懲戒委員會處理。公懲會應定位為行政懲戒法院，亦為特別行政法院之一種，與行政法院平級。

上述事件，法律既已明定由普通法院或實質上相當于行使司法權之機關審理，則縱然該事件屬公法上爭議，也就沒有再依行政訴訟法提起行政訴訟的必要。在上述事件中，若其“先決問題”構成公法上爭議者，有關該先決問題能否提起行政爭訴，仍須視各該特別法律其整體意旨就該先決問題有無排除提起行政爭訴(起訴之容許性問題)而定。

3.法定外(無名)訴訟類型之容許性。法定外(無名)訴訟是與法定訴訟相對應的一種對訴訟類型的分類方法。“行政訴訟法”第4條到第10條規定的訴訟類型，為法定訴訟;反之，如非本法所明定之訴訟類型，則屬于法定外(無名)訴訟。某一訴訟類型是否為本法所明定之訴訟類型，因學者對各該條之解釋，而有不同見解。無論如何，基于權利保護之概括主義，除非依既有法定訴訟類型已能提供人民適當之權利保護，否則即有擴充既有法定訴訟之適用范圍或另外承認法定外訴訟類型之余地。

參考文獻

[1]翁岳.《行政法》下冊.中國法制出版社，2002:1336～1337

[2]楊海坤、陳迎、何薇、顧運著. “兩岸現行行政訴訟法之初步比較” .載《訴訟法論叢》.第3卷，法律出版社，2000:621～622

[3]翁岳.《行政法》下冊.中國法制出版社，2002:1338