高校貸款風險生成機制研究及政策建議

【摘要】 從軟預算約束視角下，分析高校貸款風險生成機制，揭示當前高校貸款風險存在的理論根源，從而提出解決高校貸款風險的政策建議。

【關鍵詞】 軟預算約束；高校貸款風險

近年來，在科教興國戰略的指引下，各級政府逐漸認識到教育事業的重要性，千方百計增加教育投入，使我國高等教育事業實現了跨越式發展。與此同時，教育投入與資金需求之間的矛盾逐步顯現。面對這樣的難題，高等學校在政府的支持下選擇了向銀行等金融機構貸款。如今，各大高校貸款已經不是新鮮事，貸款的余額也是屢創新高。但是隨著還款期限的日益臨近，人們對高校是否能及時償還巨額高校貸款并不具有充分的信心，一些相關的事實和數據也證實了人們的憂慮。本文立足于當前的現實情況，綜合運用相關理論和方法來分析高校貸款風險的生成機制，希望透過分析可以對高校貸款風險有比較深刻的認識，同時我們相應地提出減少貸款風險的辦法。

一、軟預算約束理論

軟預算約束這一經濟學概念是匈牙利經濟學家科而奈·雅諾什在《短缺經濟學》一書中首先提出的。指的是當社會主義經濟中的國有企業一旦發生虧損或面臨破產，國家或者政府處于自身利益的考慮，常常要追加投資、減稅，并提供其他補貼，以確保其生存下去，國有企業經理也會預期得到國家的財政支持。軟預算約束的存在一般需要兩個主體：預算約束體和支持體，這兩個主體構成了它的基本結構。預算約束體指在最初的資源和收入有限時，如果入不敷出產生赤字，那么在沒有外部求助的情況下不能繼續存在的組織。諸如流動性、支付能力或債務等限制設定了持續性財務赤字的外部邊界。而支持體就是在預算約束體出現赤字時給予全部或部分支持的組織，通常這個支持體指的就是政府的一個或者多個部門。

二、高校貸款風險生成機制

從當前政府、高校和銀行的關系上看，導致高校軟預算約束的原因其實是比較典型的父愛主義。科爾奈的《短缺經濟學》里面指出，父愛的程度有五種程度，他們分別是：程度4、實物給予——被動接受；程度3、實物給予——主動表達愿望；程度2、貨幣津貼；程度1、自立——父母有幫助；程度O、自立——無助。而對于當前的高校而言，它所處的條件符合程度1～3的描述，即高校獲得了自主發展的權利，可以向政府表達自己發展的愿望，有自己的財務自主權，政府定期給予高校一定數額的財政補貼，但如果高校遇到財務困難，國家將以一種或多種的財政資助來幫助它擺脫困境。以上的這種情況“是改革后最廣泛的一種形式。”正是由于這種“父愛主義”思想，導致了高校的軟預算約束，進而產生了巨大的高校貸款風險。但是和一般的父愛主義所不同的是，我們所討論的高校貸款實際的情況更復雜一些，原因是有銀行這另一個“兒子”的介入。

聯系到高校貸款問題我們發現，高校和銀行在貸款的本息問題上出現了所有權的交叉，導致了政府必須面對兩個“兒子”爭奪利益的情況。此時政府首先會居中調停，辯明是非，但是政府不會因為一個“兒子”犯了錯就判他死刑，更有可能的情況是政府很自然地承擔了“父親”的職責，寧愿自己受損失出資來解決這件事情，也要讓兩個“兒子”都能繼續生存下去，這樣，銀行的貸款得到償還，高校的補貼要求會得到滿足，軟預算約束得以產生。可見銀行的介入并沒有改變高校貸款的性質，實際上這是更加復雜的“父愛主義”，而這種“父愛主義”對于高校而言，正是求之不得的。總的來說，高校和銀行對高校貸款風險最終向政府轉嫁的預期會促使高校與銀行兩者都有一種沖動，即一方盡可能申請貸款，而另一方盡可能發放貸款，高校貸款的風險由此而生。

三、解決高校貸款風險的政策建議

在存在軟預算約束的前提下，高校貸款問題是政府下屬的高校和銀行的利益之爭。要解決這個問題而且不能傷及兩個部門的根本利益，政府除了采用市場機制以外，還應該考慮配合使用新的行政方法來達到更好的效果。我們結合市場與行政的方法提出以下政策建議：

1．創新高校籌款機制，促使高校融資渠道多元化

高校貸款之所以會形成風險，很大程度上是由于貸款的過度集中，因此，適當的拓寬高校融資渠道，可以使高校基礎建設中貸款的比例降低，進而減少高校貸款風險影響的程度。我們至少可以從兩個方面拓寬貸款的渠道：第一是增加政策性貸款或者補貼；第二是引入直接融資。我們還必須認識到，無論是政策性的補貼或者是直接融資，國家都必須在體制上予以配合，在法律上賦予其合理的地位，在行政上給予高校創新的動力，這樣的配套改革才會得到高校和銀行的配合，改革的結果才會卓有成效。

2．與私人部門合作進行高校基礎建設

加強與私人部門的合作關系，其目的在于利用私人部門在資金及經營效率等方面優勢，降低學校及政府部門的財政負擔，提高管理效率，分散資金風險。公私合作形式的采用，可以有效地將項目超支風險轉移給私人部門，提高工程建設質量，降低違約風險和維修成本，大幅度降低政府和高校的成本和資金壓力，因此是未來高校基礎設施建設的一條重要且可行的途徑。

3．改革教育撥款體制和政績考核體制

當前我國高等教育撥款方式采取的是“綜合十定額”模式，這一撥款方式在一定程度上反映了高校的成本行為規律，但是由于對于各個地區都采用相同的投入標準，致使在校學生數這個對最終的撥款數額影響比較大，因此會導致高校為了爭取撥款而一味的增加學生數，而學生數的增加無疑令教學資源日趨緊張，這樣高校勢必再度借款解決緊缺的教學資源問題，造成惡性循環。我們引入績效預算管理的運行機制，在指標系統中除了考慮在校人數外，還應該考慮就業率、學校科研項目，學術聲譽、學生素質等，甚至考慮將學校貸款的數額也聯系起來。還應該加大審批的力度，對于審批項目的作用，收益以及貸款以后的經費管理都建立一套系統的管理辦法。用這樣的方式將財政性教育經費和政績問題與高校的若干績效指標以及教育資源的利用效率掛鉤，才可以促使高校競爭向自主和多樣化方向發展，提高經費的使用效率。

4．加強貸款的管理

貸款管理是一個涉及政府、銀行、高校三個管理主體和貸前、貸中、貸后三個管理階段的復雜問題，只有管理主體各方在每個管理階段都做到規范管理，才能將高校還貸風險降到最低。然而，從已有的情況看，貸款管理問題仍未引起足夠的重視，尤其是高校這一主體，對貸款管理問題還沒有自覺的意識。此時，政府作為貸款管理的另一主體，應加強對高校貸款的外部管理并采用各種方式引導或迫使高校加強自我管理。對于很多高校來說，當前已經進入了還本付息的階段，因此在管理流程上也相應地進入了貸后管理階段，由于政府和高校在前期缺乏對貸款的規范管理，貸后管理在此時就顯得特別重要，如果解決不好，就很容易發生類似于銀行凍結高校辦學經費的情況。因此進入還貸期并出現還貸困難的高校，無論是上級主管部門還是高校自身，都應十分重視此時的貸款管理，以幫助高校渡過還貸危機。

5．明確懲罰制度

對于還不起款的高校負責人，要嚴格按照教育部和財政部相關懲罰規定執行。對于批準了超常貸款的政府代理人，也要制定相關明確和可行的的懲罰措施，而且懲罰的力度要大而且可行。為防范高校不歸還貸款，必須督促高校做好還款的計劃和準備，對于不能償還貸款的高校除了要懲罰項目的負責人以外，還要注意在使高校持續經營的前提下對高校進行變相的懲罰，使得高校不能償還貸款的收益小于按時還貸的收益。另外也應該將正常貸款和違約貸款的數額當作參考指標，作為今后對該校評價的重要數據。

6．加強信息披露

作為政府下屬的非營利機構，高校應加強信息披露的力度，尤其是向銀行貸款項目的財務內容要做到透明化，及時上報上級部門，以接受政府和公眾的監督。要建立以監測、預警債務風險為重點的風險監測和預警系統，及時發現貸款的潛在風險，及時調整政策，防止風險的轉移，避免在控制和防范其風險時把握不住重點、抓不住關鍵因素、找不到防范風險的主要監控指標以及沒有預控對策等弊端。

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