比較與借鑒：美國政府管理體制對我國的啟示

摘 要： 政府體制改革在我國是一個長期研討的課題。本文選取美國作為對象，簡單介紹了美國的政治思想和政府管理體制，認為分權是美國政治的一大特色。本文認為對于權力分配制度的合理設計對于中國政府體制改革具有重要意義，并從縱向和橫向兩方面進行了闡述，認為合理的政府管理體制必須體現(xiàn)的兩條基本要求是：對人民主權的充分體現(xiàn)和對權力的有效制約，而第一條更是政府的價值所在。

關鍵詞： 政治體制改革 政府管理 美國 中國

中國的近現(xiàn)代史是一部中國近現(xiàn)代政治體制改革變遷史。1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國的封建專制制度開始動搖；20世紀初中國在歷經(jīng)重大政治變革后，結束了封建制，走向了探索新的政治體制的道路。民國之初，孫中山試圖實踐資產(chǎn)階級政治體制，但因國內(nèi)軍閥割據(jù)、連年混戰(zhàn)，以及他的早逝而未能完成。抗戰(zhàn)時期蔣介石政府實行軍事管理型的政府組織，即軍政（孫中山所倡導的憲政三步驟為：軍政，訓政，憲政），但由于其官僚資本主義和法西斯統(tǒng)治思想而告終。新中國成立后，由于種種原因，我國的政治體制又走向了高度集權，這在社會主義建設初期起到了穩(wěn)定政權的積極作用，但長期高度集權帶來的是社會的萎縮，國民政治人格的萎縮，以及法律制度的癱瘓。十一屆三中全會后，政府管理體制改革就成為了一個全社會長期討論和進行的課題，這項改革直接關系到人民的幸福和國家的前途。我國改革開放三十多年，政體改革也進行了三十多年，在深度全球化的今天，中國和世界的信息交流和學習借鑒已深入各個領域，因此，中國政府體制改革也應當借鑒先進國家的先進政府管理制度。

一、我國的政治體制改革之路

當代中國屬于單一制國家。單一制國家的優(yōu)點在于：保障中央具有強大的權威和效能，不存在重復的政治機構和地區(qū)級別，整個政治體系運行具有規(guī)模經(jīng)濟效應，中央政府能夠反應快速地作出決策。但其缺點同樣明顯：制約地方政府積極性，中央高度集權易導致官僚主義及專政，當中央政府無力顧及地方事務而地方又無權有效處理地方事務時就很容易導致行政體系效率下降。［１］

早在十一屆三中全會召開前夕，鄧小平在一系列重要講話中，就已開始談論和事先提出政治體制改革的問題，為揭開我國政治體制改革的歷史序幕作了輿論準備。在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平首次對我國政治體制中存在的主要弊端進行了深刻剖析，闡明了政治體制改革的客觀依據(jù)。鄧小平尖銳地提出，我國政治體制中存在的主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象。［２］他認為，這五種現(xiàn)象廣泛存在于我們黨和國家的政治生活中，并對這些現(xiàn)象一一作了剖析。從1986年起，鄧小平重新反復思考和深刻系統(tǒng)地闡述了政治體制改革的若干重大問題，規(guī)劃了我國政治體制改革的宏偉藍圖，并把它提到了前所未有的高度，鄭重地推上了黨和國家的議事日程，使之付諸實踐。

二、美國政府管理的特點：分權制度與國會

美國《獨立宣言》宣告：“造物者創(chuàng)造了平等的個人，并賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人們才在他們之間建立政府，而政府之正當權力，則來自被統(tǒng)治者的同意。任何形式的政府，只要破壞上述目的，人民就有權利改變或廢除它，并建立新政府；新政府賴以奠基的原則，得以組織權力的方式，都要最大可能地增進民眾的安全和幸福。”美國立國之初就自謂民主國家，宣稱美國政府存在的唯一原因就是美國人民需要他最大限度地為社會服務，增進民眾的安全和幸福，除此之外無它。

美國的國家組織是依據(jù)三權分立與聯(lián)邦制度兩大政治思想而制定的，當初在起草《憲法》時因恐權力過分集中于個人或某一部門將危害人民的自由，因而將立法、司法、行政三種權力分別獨立，互相制衡，以避免政府濫權。根據(jù)《憲法》：立法機關是參議院與眾議院并設二院制議會，司法機關以聯(lián)邦最高法院為首，下設11個控訴法院，95個地方法院及4個特別法庭。行政機關是以由人民直接選舉的總統(tǒng)為最高行政首長，并以副總統(tǒng)輔之，下設幾個行政部門。政府的權力有聯(lián)邦政府、州政府之分，《憲法》起草人根據(jù)政府必須接近百姓才不致剝奪人民自由的原則，將有關各州自治權保留給州政府，各州政府本身擁有立法、司法、行政諸權限，聯(lián)邦政府的權力系以一州政府無法單獨行使者為限，如課稅、財政、國防、外交、貨幣銀行、出入境管理、對外貿(mào)易、國民福利、郵政、科學藝術的發(fā)展援助等。

美國是聯(lián)邦制國家的典型，分權制度是美國政治制度的重要特征，在《論美國的民主》中托克維爾對美國的分權制度曾有記述：美國政府機制設計的一大特點在于分權。縱向上，國家的權力來自于各個州，州的權力來自于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以至村，再往下就是各個部門，部門的權力又盡可能多地分散到每個管理者，如此便使得政府的權力更易受到人民的監(jiān)督。橫向上，國家的權力分為三極，即立法、司法、行政。這三者各司其職，相互監(jiān)督，形成了政府自身權力對于權力的制約。聯(lián)邦分權的優(yōu)點就在于：有利于協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一與區(qū)域自治，有利于壯大國家實力且促進經(jīng)濟發(fā)展，有利于阻止專制傾向，地方事務能得到有效及時的治理。民主政治的一個重要原則是“多數(shù)統(tǒng)治”，美國的政治過程就是由一批權力中心的運作來體現(xiàn)的，而且美國的權力中心還有進一步增多的趨勢。

國會是美國政府權力的來源和美國政府進行行政管理的法律基礎。國會基本功能有三項，即代表人民、制定法律、監(jiān)督行政權和司法權。具體地說，國會對行政部門的監(jiān)督涉及五個方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機構設置；第五，行政方面的決策程序。國會擁有的憲法手段都可以用來履行監(jiān)督功能，大致包括：立法權、財權(錢袋權)、任命批準權(人事權)、條約批準權、彈劾權、調(diào)查權。此外，美國的國會還擁有調(diào)查權和聽證權。

2008年，美國遭遇了近幾十年來最嚴重的一次全球金融危機，美國政府曾向國會提交了撥款以救市的議案，在很多專家看來這應當是救市唯一的辦法，但國會一開始并沒通過，幾經(jīng)討論方才拍板，不過喪失了最佳時機，這其中的損失可想而知。透過這個例子，我們就可以看出美國政府的運行基礎是怎樣的，它嚴格按照法律運轉，政府提出的議案必須通過國會，國會絕不是個擺設，在這里它完全起到了監(jiān)督政府和限制政府的作用，這也吻合了美國建國之初對政府機構運行的設想。相比較之下，我國人民代表大會在政府管理的過程中，在涉及社會民生等政策的制訂中，在對于人民權利的主張中，在對政府權力的監(jiān)督制約中，都處于較弱的地位。

三、美國政府組織管理對我國政府管理的啟示

胡錦濤同志指出：“實現(xiàn)社會和諧，建設美好社會，始終是人類孜孜以求的一個社會思想。”我們倡導和諧，美國倡導民主，兩個國家雖然體制上有很大的差異，但就和諧與民主來說卻有著實質(zhì)上的相同。首先，和諧與民主都是屬于社會、屬于人民的，脫離了人民就無從談起；其次，和諧與民主不是天然存在的，應該是自己去構建得來的；再次，和諧與民主的內(nèi)涵都是人民主權的象征，人民當家作主了，權利得到伸張了，社會才能和諧，才能體現(xiàn)民主。

設計一個好的政府管理體制對于和諧與民主的實現(xiàn)是至關重要的。在我看來，制度設計中最重要的莫過于設計出充分體現(xiàn)人民主權的制度體系和一整套對于權力的監(jiān)督和制約體制來。而我國現(xiàn)行的政府管理體制在實踐中暴露出了不少問題，最重要的就是不能充分體現(xiàn)民主權利和缺乏對于權力的監(jiān)督。根據(jù)對美國政府管理制度的分析，我認為美國政府管理制度設計中的對于權力分配制度（分權）的設計或許能夠給我國政府體制改革帶來一些啟示。

1.縱向分權。

縱向權力結構需合理化。所謂權力結構的合理化，是指結構要素的分化與協(xié)調(diào)、結構要素的有序化、權力控制的有效性，即結構化、協(xié)調(diào)化、有序化和可控化的過程，它所達到的程度必須與當時政治經(jīng)濟社會發(fā)展背景相適應。［３］

經(jīng)濟全球化或多或少將帶來政治全球化。縱向來看，全球化不僅意味著整個國家融入國際性競爭的大環(huán)境，而且意味著將各個省份和地區(qū)納入國際化大背景中。擺脫了計劃經(jīng)濟體制的束縛之后，中國的各級地方政府正逐漸成為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的主體，它們在地區(qū)事務上的自主性正在與日俱增，這不僅表現(xiàn)在制定地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃上，甚至表現(xiàn)在制定政策和法律法規(guī)上。相應的，其對于行政權力的要求也越來越多。［４］

面對此種局面，中央應適度下放權力。地方在包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面應享有充分的自主權。劃分中央政府與地方政府的權限必須堅持合理集中與適當放權有機結合的原則，屬于中央政府的權力，一定要堅決集中；屬于地方政府管理的事務，一定要充分放權。適度分權帶來的好處將不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，政治上權力依次適度下放到各個市、縣、鎮(zhèn)、村，能夠使權力更貼近人民，逐漸使更多的人民了解政治過程并積極主動地參與政治生活，它能夠培養(yǎng)人民的政治人格，提高人民的政治參與度，增添國家和諧民主色彩，它能夠鍛煉人民群眾的政治能力，使人民能夠充分地行使法律所賦予的權利，而法律賦予人民的權利中又以選舉權和被選舉權最為重要，分權帶來的好處也正在于能夠使人民盡可能充分地行使選舉權和被選舉權，從而改變權力的來源，即變自上而下的產(chǎn)生為自下而上的產(chǎn)生，這也正是民主政治的基礎。

2.橫向分權。

即國家權力結構問題。國家的權力必須得到制約，要防止行政部門的權力過分集中。我們在政治體制改革中，始終要堅持的重要原則就是人民主權，要體現(xiàn)人民作為國家主人的地位。在現(xiàn)行的政治制度中，我們要突出人民代表大會代表全體人民立法和作為政府監(jiān)督者的地位，要充分發(fā)揮人民代表大會和政治協(xié)商會議在國家政治管理過程中的作用。我國的人民代表大會就地位和功能來說類似于美國的國會，都具有選舉、立法和監(jiān)督等職能。因此我們要通過完善有關法律制度，從根本上改變國家權力機關監(jiān)督權低于行政權的狀況。

鑒于此，我們必須完善人民代表大會制度。首先，理順其他國家機關與人民代表大會的關系，主要是要加強人大的監(jiān)督職能，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。其次，理順政治協(xié)商制度與人民代表大會制度的關系。政治協(xié)商會議是中國社會主義民主制度的重要組成部分，這就要求人民代表大會要支持政協(xié)的工作，認真聽取政協(xié)的意見和建議，并在法律和制度上給予必要和明確的保障。同時，還要加強人民代表大會的自身建設，提高人大組成人員的素質(zhì)，加強內(nèi)部組織機構的建設，將人民代表大會的運作程序納入法制化和科學化的軌道。最重要的是密切人民代表和人民的關系，明確人大代表的角色，自覺履行法律規(guī)定的義務，真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，并自覺接受監(jiān)督，積極向人民群眾宣傳人民代表大會制度的理論和知識，讓人民了解自己的政治權利和義務，激發(fā)廣大人民群眾關心、支持和監(jiān)督人民代表大會工作的政治熱情。

3.依法行政，服務行政。

我們要依法治國，依法行政，讓國家管理行為在憲法和法律的軌道上進行，使政府行為和個人行為一樣都受到司法的約束，必須突出司法部門的獨立地位和作用，逐漸擺脫司法部門對行政權力的依賴和妥協(xié)，成為實現(xiàn)人民主權的有效保障渠道；另外，政府管理本身應積極轉變觀念，以為社會服務為宗旨，為人民謀福利為目標，轉權力觀念為責任觀念，轉權力政府為責任政府。

21世紀的今天，中國正處于一個嶄新時代，中國的政府管理體制改革也漸入佳境，但尚有未完善之處。但綜觀中國近現(xiàn)代一百多年，中國人始終朝著民主政治這個大方向前進，政府管理也朝著民主化、法制化、科學化不斷完善，這是一個曲折前進的過程。在深度全球化的今天，中國加入了各種世界合作組織，因此也應當多借鑒其他國家先進的政府管理制度。

參考文獻：

［1］金太軍.趙暉.中央與地方政府關系建構與協(xié)調(diào)［M］.廣州:廣東人民出版社，2005.

［2］鄧小平.鄧小平文選——第二卷［M］.人民出版社，1989.

［3］魏紅英.縱向權力結構合理化:中央與地方關系和諧發(fā)展的基本進路［J］.中國行政管理，2008，（6）.

［4］閭小波.當代中國政府與政治［M］.南京:南京大學出版社，2005.