中美學位授予權外部管理機制比較研究

[摘 要] 學位授予權作為國家或某種教育機構的權利在中美兩國是存在差異的。由于社會制度的不同，中美兩國的學位授予權管理機制在不同的層面、不同的角度存在很大的差異。文章對中美兩國學位授予權的管理進行了三個方面的對比研究，并得出相關啟示。

[關鍵詞] 學位授予權 外部管理機制 中國 美國

學位是由國家授權的或根據某種公認辦法認可的高等學校、科研機構或其他學術機構授予的一種終身稱號，表明稱號獲得者曾經受過教育的水平，或已經達到的學力水平。據此，學位授予權可以界定為，國家或某種公認的教育機構授予達到一定學力水平或受教育水平的個人以相應學位的權利。

一、中美兩國中央一級政府對學位授予權的管理

1. 美國聯邦政府對學位授予權的管理

美國建立之初，人們對以學術研究為中心的高等學校就有一種特殊的態度，高校被賦予“不受政府控制的自由”①。美國憲法對教育沒有作出任何特別的規定，也沒有授予政府教育權力的條款。同時，政府也始終心甘情愿地堅守著一條原則——把錢放下，什么也別問。

1867年，美國國會通過《聯邦教育部法》，總統約翰遜簽署生效，教育部的主要職能體現在幫助聯邦政府實現關于“人人得到平等教育機會”的承諾這一層面。聯邦教育部的主要經費用于資助教育或低收入家庭的學生，其地位并未隨著社會的發展而日漸提升。由此可見，對于聯邦政府而言，所謂教育職能就是教育資助，所謂聯邦教育部就是教育扶貧部，聯邦政府沒有干預高等學校學位授予權的權力。

隨著社會的發展，教育作為影響國家安全和經濟發展的重要因素，日益受到重視。美國聯邦政府開始更加關注教育，并通過立法和撥款逐漸擴大自身的教育權限。近年來，美國聯邦政府增加了對地方教育的補助撥款，并由過去的無條件撥款改為有條件撥款；同時，還積極規劃、組織出臺各項教育改革政策與措施，但內容尚未涉及學位授予權的轉移。

綜觀上述，一言以蔽之，美國聯邦政府并不參與高等學校學位授予，在學位授予權管理方面處于無權地位。

2. 中國中央政府對學位授予權的管理

與美國聯邦政府不同，我國《憲法》第八十九條規定，國務院有權“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”。教育部是國務院主管全國教育工作的職能部門。具體到學位授予權方面，我國同樣設立了明確的管理機構和相應的法律法規。例如，《中華人民共和國學位條例》第八條明確規定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予，碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。授予學位的高等學校和科學研究機構及其他可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經國務院批準公布。”這一規定說明，在我國，學位授予權是由國家通過法律法規的形式，授予高等學校和科研機構的一種權力。作為學位授予單位，高等學校和科研機構代表國家行使學位授予權。

在管理機構方面，中央一級享有學位授予權的組織是國務院學位委員會。作為主管國家學位事務的國務院直屬機構，國務院學位委員會是國務院根據《憲法》規定設立的組織，在所管轄的范圍之內，以自己的名義行使學位授予權，負責領導全國的學位授予工作。同時，國務院學位委員會還組織和領導國務院學位委員會學科評議組，評議和審核有權授予博士、碩士學位的高等學校和科研機構及其學科、專業，對新增授予碩士、博士學位的單位進行整體條件審核。

由上可知，在學位授予權管理機制中，中國政府的權力遠大于與美國聯邦政府，兩者形成了鮮明的對比。中國中央政府是學位授予權的權力所有者，是權力行使的主體；而美國聯邦政府在學位授予權上則充當了旁觀者的角色，無權享有學位授予權。

二、地方政府對學位授予權的管理

1. 美國地方政府對學位授予權的管理

美國《聯邦憲法第十修正案》規定：“本憲法未授予聯邦或未禁止各州擁有的權力，皆應保留給各州或其人民。”① 由于教育權并未在聯邦憲法中提及，所以教育成為州的保留權。盡管各州教育情況不一，但總體而言，教育權均由各州掌管。一般情況下，高等學校根據所在州或地區的憲法和法規，由州政府授予辦學和學位授予的權力，獲得辦學的權力只意味著政府的暫時許可，對學位授予權的許可才是正式的許可。學校是否具備資格授予學生相應水平的學位，要經過州政府的評價來判定。這也就意味著，在美國，州政府享有學位授予權。

以加州和紐約州為例。在加州，大學的設置許可和授予學位許可是政府的權限。已經取得設置許可并打算進一步取得學位授予權的學校，必須向州教育部長提出申請，并提供詳細的資料，包括辦學的有關設施、設備、財源、管理能力、教授隊伍以及其他必要的專業技術和與學位授予密切相關的課程設置等。接受學位授予權申請后，州教育部長在90天以內指定一個特別委員會，對申請大學進行評價，由該委員會向州教育部長提交報告和建議。州教育部長在收到該委員會報告后的90天之內，作出期限為3年的許可、期限為1年的有條件許可或不許可的決定。如果決定是1年的有條件許可或不許可，教育部長還要向申請大學通告改進意見或不許可的理由。與此同時，大學還可以通過向州教育部長提交記錄有其實際教育活動、資產、財產及必要情況的保證書這一途徑獲得學位授予權。在這種情況下，州教育部長為了了解保證書所記載的事實準確與否，將派一個由3名成員組成的調查團進行調查。根據加州《教育法1984年修正案》，對通過這種途徑獲得學位授予權的大學調查更為嚴格。以上情況表明，在加州，政府擁有學位授予權并承擔與此相對應的責任。

在學位授予權方面，紐約州政府全面參與的特征更為明顯。州《教育法》（第224條第1項）明確規定，凡紐約州立大學大學區理事會和州議會不承認具有學位授予權的任何個人、團體、法人和大學，不得以大學（學院）名義授予學位或進行授予學位的宣傳活動，違者構成犯罪。只有持有設立許可證的大學或高等教育機構才有授予相應學位的特權。州政府不僅掌握著高等教育機構的設置許可權，而且掌握著學位授予權。②

由上述事例可以得知，在美國，州級政府享有學位授予權，即使無法用一個統一的形式概述全美的情況，但這一點是共通的。從這一角度分析，美國州級政府在一定程度上與我國中央政府扮演類似的角色。

2. 中國地方政府對學位授予權的管理

與美國不同，我國地方政府由中央人民政府領導，這一點決定了我國各省政府不可能像美國州政府一樣享有高度的教育自主權。

在我國，各省政府在中央政府的領導和管轄下，設有完整的教育管理機構。體現在學位授予權方面，各省設有專門的學位委員會，負責領導全省的學位授予工作。省級學位委員會是由省、自治區、直轄市人民政府商國務院學位委員同意后批準建立并由其領導的、主管本省、自治區、直轄市（簡稱本地區）學位工作的機構。省級學位委員會業務上接受國務院學位委員會的領導，代表國家行使學位授予權。

一般情況下，省級學位委員會按國務院學位委員會關于審批學士學位授予單位的有關規定，負責對本地區經國家教育部批準建立的全日制普通高等本科學校（含主管部門委托的部委屬高等學校）申請學士學位授予單位及學士學位授權學科、專業進行審批，報國務院學位委員會備案并抄送有關部委。同時，省級學位委員會按國務院學位委員會的統一部署和有關規定，制定實施辦法，對已有碩士學位授予權的本地區所屬單位申請新增碩士學位授予學科、專業進行審批，報國務院學位委員會備案并抄送有關部委。

省級學位委員會根據國務院學位委員會的有關規定，對本地區各學位授予單位的學士學位授予、碩士學位授予、博士學位授予等工作進行管理。對本地區學士學位(含普通高等教育本科畢業生和成人高等教育本科畢業生)，碩士學位授權學科、專業學位授予的質量，以及本地區有關學位授予單位授予具有研究生畢業同等學力的在職人員碩士、博士學位質量進行檢查和評估。對不能確保所授學士學位質量的高等學校，有權暫停或撤銷其相應學科、專業或單位學位授予的資格;對不能確保所授碩士、博士學位質量的學位授予單位，有權對其有關學科、專業或單位提出暫停或撤銷其學位授予資格的建議。①

雖然省級學位委員會擁有上述權力，但它的權力是由國務院授權所得，本質上是代表國務院學位委員會行使學位授予權，不具有完全自主權。

由此可見，在學位授予權管理方面，美國州政府的“權重”與我國各省政府的“權輕”形成了鮮明的對比，美國各州政府獨立于聯邦政府行使學位授予權，是權力行使的主體，沒有上級的存在，而我國各省政府則是在中央政府的管轄下，行使部分的權力。兩者扮演完全不同的角色。

三、認證評估機構的作用

1. 美國認證評估機構與學位授予權管理的關系

美國是一個自由的國度，其高等教育運行機制呈現出地方分權化、投資體制多元化的特征，學位授予權管理機制亦如此。前面提到，美國聯邦政府沒有學位授予權，各州政府具有授予學位的權限，但這并不能籠統地概括為全美的統一形式。事實上，在美國，享有學位授予權的主體并不只局限于各州政府，一些外部認證評估機構同樣享有學位授予權，它們同政府共同分擔這一責任，只是不同的州程度不一樣而已。

美國的認證評估歷史由來已久，是世界上最早開展認證評估的國家，認證評估機構相當健全，目前主要有四大類：民間機構、私人機構、新聞媒體與學術機構。以民間機構中的高等教育評估與認證委員會為例，作為美國最有權威的負責學校資格審定的機構，它有代行政府諸多職能的權利，其中包括學位授予權。一般情況下，經高等教育評估與認證委員會審定合格的學校有權授予學位。高等教育評估與認證委員會認為，審查高等學校辦學資格的辦法就是審定其學位授予權的辦法，兩者是一體的。申請學位授予權的學校同樣需要遞交書面報告，按照程序接受審查機構的審定，合格后獲得學位授予權。

例如，在加州，大學取得學位授予權除經州政府授予外，還有另外一條途徑——被區域或專業領域的認證協會認定其教育內容及學位質量合格。在這種情況下，由于區域大學認證協會對學校的整體質量和教育內容進行了嚴格的審查，所以學校會由認證協會無條件地給予學位授予權。② 換句話說，也就是符合認證協會標準的學校可以免除政府的評價和審查，由認證協會授權進行學位授予工作。這一點在美國其他各州已達成共識。

這一工作并非一勞永逸，得到學位授予權資格的學校或學科不是終身制，而是經過一個周期以后還要重新進行評審，這一周期一般為5年~10年。與此同時，獲得學位授予權的學校和學科還要受到私人機構、新聞媒體與學術機構的評估與監督。

從新聞媒體來說，影響最大的《美國新聞與世界報道》雜志自1990年起，每個年度都進行一次全國性研究生教育評估，對最佳的研究生院和專業學院進行學術排名。同時，一些學術機構也曾對美國大學博士學位授予點進行過評估，如美國的國家研究理事會（National Research Council）就曾經請8 000多位教授對參評的274所大學的3 600個博士學位授予點依照師資、教育成效與研究水準等項目進行評分并公布評估結果。③

由此可以看出，美國的高等教育認證評估機構運行機制完善，職能健全。從某種程度上講，認證評估機構直接左右著學校的前途和命運，真正對大學起到社會監督、質量保障作用。其權力范圍并不只局限于監督認可，體現在學位授予權方面，認證評估機構所發揮的作用與政府相比毫不遜色。

2. 中國高等教育認證評估與學位授予權管理的關系

與美國略有不同，我國高等教育認證和評估基本上是官方唱主角。《普通高等學校教育評估暫行規定》（以下簡稱《規定》）中的相關說明顯示，我國的評估是在國務院和省（自治區、直轄市）人民政府領導下，由國家教育委員會（現教育部）、國務院有關部門、教育行政部門和省（自治區、直轄市）高校工委、教育行政部門建立普通高等學校教育評估領導小組，對高等學校進行評估。雖然《規定》提到學校自評并鼓勵學術機構、社會團體參加教育評估，但部分學校成立自評小組，其目的在于最終通過上級的評估；而學術機構、社會團體參與評估的程度也較低，國家及有關教育管理部門仍是評估主體。教育界、知識界和用人單位是國家及有關管理部門組織的對高等教育辦學水平進行評估時依靠的力量，處于從屬地位，民間機構和社會團體參與教育評估是一種補充。具體到學位授予權的管理方面，在我國，外部組織機構尚處于真空地帶，沒有權力可言。

四、借鑒與啟示

學位制度與一個國家的國情分不開，是歷史與文化的產物，具體到學位授予權管理機制亦如此。美國講求文化多元、市場競爭、地方分權與聯邦干預，其民間機構的力量十分強大。美國學位授予權的管理體現出了管理機制的地方分權化、授權主體的多元化、外部監督機制的常態化等多方面的特點。這些經驗對于進一步完善我國的學位授予權管理機制無疑具有積極的意義。

1. 簡政放權，加大省級學位授予權管理的調控權

在美國，學位授予權不屬于國家權力，聯邦政府無權管理。各州政府有學位授予的權限，可以根據各州的具體情況獨自開展學位授予工作。我國學位授予權的管理主要掌握在國務院學位委員會這一層面，學位授予單位及學科審核評定的最終決策權停留在中央一級，這勢必會導致行政力量的過度介入，從而阻礙學術的發展。在這樣的情況下，國務院學位委員會應主要履行對學位授權的宏觀調控和監督職能，對于碩士學位授權可以下放到省級政府，由省級政府對本地區新增學位授予單位和學位授予學科點布局進行統籌，合理指導本地區的學科建設，進一步調動省級政府的積極性，發揮地方政府的作用，做到中央、地方兩手抓，上下協調，分工進行，完善學位授予權的管理機制。

2. 建立學位授權監督和評估機制，進一步完善學位授予權的外部管理機制

美國的認證評估機制健全，認證評估機構參與學位授予權的管理，與政府共同承擔責任，并對享有學位授予權的單位和學科進行監督與評估。在我國，高等教育的認證評估工作完全由政府部門管理，嚴格意義上的中介評估在我國還沒有得到實施，而且各培養單位對評估還存在被動應付的心態，評估手段尚未能更好地發揮作用，進一步完善學位授予權的管理機制。

我國應該建立起行政監督、社會評估、培養單位自我評估相結合的監督保障機制，除加強學位主管部門的監督之外，還要委托專門的社會評估機構主持評估活動，以保證評估的專業性和中立性，并發揮社會監督的作用，對那些不合格或存在問題的培養單位及時進行整改，在規定的期限內仍未合格者，暫停或撤銷其學位授予權。

3. 嚴把質量關，杜絕形式主義和弄虛作假

美國認證評估機制完善，除了機構設置從內到外比較齊全，評估時限的設置及實施也很到位，評估質量較高。新聞媒體對教育評估的跟進，使得評估工作具時效性和動態性，客觀的評價維度很大程度上杜絕了“摻假”行為。自2003年起，我國教育部確立并實施五年一輪的評估制度，目前已經順利完成了對500多所本科高校的評估，評估工作較以前有很大進步；但不排除部分院校興師動眾，影響正常教學秩序，超標準超規格接待評估專家，在材料上弄虛作假等。此類現象的存在為評估工作制造了困難，評估工作應杜絕形式主義和弄虛作假，力爭做到評真實、評水平。

（作者單位：衡水學院教育系）

責任編輯 鄧明茜