相關(guān)政策與法規(guī)對(duì)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院管理的啟示

[提要]為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，促進(jìn)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)高等學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益，必須有相應(yīng)的政策與法規(guī)來(lái)保護(hù)各方面的權(quán)益，依法治教是所有政策與法規(guī)體現(xiàn)的主要原則。獨(dú)立學(xué)院作為高等教育事業(yè)一個(gè)重要的組成部分，更應(yīng)該規(guī)范管理，促進(jìn)它的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政策與法規(guī)；管理；獨(dú)立學(xué)院

一、民辦高校政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦高等教育政策與法規(guī)的建設(shè)逐步走上正軌，目前已經(jīng)基本確立了民辦高等教育的法律地位，建立了民辦高等教育的法律法規(guī)體系。我國(guó)民辦高校的政策與法規(guī)主要經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段：

第一，萌芽階段。1978年開(kāi)始，憲法規(guī)定了民辦高等教育的合法地位。中央提出要建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與的辦學(xué)體制。

1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》提出：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。

1987年，原國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布《社會(huì)力量辦學(xué)若干暫行規(guī)定》，其中提出：“社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”。

1993年，原國(guó)家教育委員會(huì)出臺(tái)了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，對(duì)民辦高等學(xué)校的設(shè)置作了較為全面而細(xì)致的規(guī)定，這對(duì)民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量起到了一定的保障作用。1995年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)教育法》、1996年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》也對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展民辦高等教育進(jìn)行了規(guī)定。

第二，發(fā)展階段。1997年，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，這是我國(guó)關(guān)于民辦教育的第一部專門的行政法規(guī)，民辦高等教育法規(guī)的法律地位和法律效力有所提高。

1998年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確提出“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展”。

第三，成熟階段。2002年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，這是我國(guó)第一部關(guān)于民辦教育的專門法，也標(biāo)志著我國(guó)民辦教育的政策與法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了成熟階段。

2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》，對(duì)民辦高校中外合作辦學(xué)做出了規(guī)定。

2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》的各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。

經(jīng)過(guò)多年的努力，人們對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)也逐漸改變，由教育事業(yè)的“補(bǔ)充”發(fā)展到現(xiàn)在的“組成部分”，民辦高等教育政策法規(guī)建設(shè)取得了重大的進(jìn)展。這些相對(duì)成熟的法律體系為達(dá)到我國(guó)教育振興行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)，提供了有力的法律依據(jù)和制度保證。

二、國(guó)外高校政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

通過(guò)教育立法，保障私立高等教育的發(fā)展，這是國(guó)外許多國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)之一，同樣，在私立高等教育的發(fā)展中，教育立法也同樣起到了極為關(guān)鍵的作用。

1 日本。日本1947年的《教育基本法》首次承認(rèn)了私立高校的公共性質(zhì)，1950年的《私立學(xué)校法》指出：“根據(jù)文部省及地方法律程序，如果認(rèn)為需要的話，政府可以資助學(xué)校法人(即私立學(xué)校創(chuàng)辦者)，以便資助發(fā)展私立教育。”根據(jù)該法，國(guó)家承認(rèn)私立大學(xué)的文憑證書(shū)，私立大學(xué)擁有自治和宗教自由，并廢除了二戰(zhàn)前私立大學(xué)保證金制度。

日本政府1975年頒布的《私立學(xué)校振興促成法》規(guī)定了要對(duì)私立大學(xué)進(jìn)行補(bǔ)助，以改善辦學(xué)條件、提高私立高校的教學(xué)質(zhì)量。

2 美國(guó)。據(jù)美國(guó)全國(guó)教育統(tǒng)計(jì)中心統(tǒng)計(jì)，從建國(guó)到1978年，國(guó)會(huì)通過(guò)有關(guān)教育的立法共87部。至于涉及高等教育的立法，主要有1862年的《英里爾法案》、1887年的《哈奇法案》、1890年的《莫里爾——麥科馬斯法案》(又稱《第二次莫里爾法案》)、1958年通過(guò)的《國(guó)防教育法案》、1963年的《高等教育設(shè)施法》、《職業(yè)教育法》、《衛(wèi)生專業(yè)教育援助法》以及1968年與1972年的《高等教育法》修正案。美國(guó)還制定了一系列教育法規(guī)，涉及到教育的各個(gè)方面，對(duì)美國(guó)教育的發(fā)展起到了保障和促進(jìn)作用。如《初等學(xué)校教育法》、《人才發(fā)展培養(yǎng)法》、《教育總則法》、《國(guó)際教育法》以及《職業(yè)教育發(fā)展法》等，特別是1991年4月18日美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布的《美國(guó)2000年教育規(guī)劃》，這一法律是繼《國(guó)防教育法》之后又一具有指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性教育立法。

三、獨(dú)立學(xué)院政策與法規(guī)的現(xiàn)狀

上世紀(jì)九十年代末出現(xiàn)的公有民辦二級(jí)學(xué)院使得高等教育政策與法規(guī)也得到了相應(yīng)的發(fā)展。教育部的《意見(jiàn)》之所以把原來(lái)的國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院統(tǒng)一規(guī)范名稱為獨(dú)立學(xué)院，為的就是想確定其獨(dú)立的法律地位，要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1995年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，辦教育不得以盈利為目的，不能以追逐利潤(rùn)為目的。

1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，這是我國(guó)關(guān)于民辦教育的第一部專門的行政法規(guī)。

1998年頒布的《高等教育法》給了高校一定的辦學(xué)自主權(quán)，這也是各種形式辦學(xué)模式的綱領(lǐng)性文件，隨后就衍生了其它更具體的，更具針對(duì)性的法律條文。

2002年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，這是我國(guó)第一部關(guān)于民辦教育的專門法，也標(biāo)志著我國(guó)民辦教育的政策與法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了成熟階段。民辦教育促進(jìn)法第46條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。”

2003年，教育部印發(fā)了《意見(jiàn)》，文件強(qiáng)調(diào)，自2003年起，凡普通高校試辦的獨(dú)立學(xué)院與意見(jiàn)規(guī)定不一致的要立即停辦或取消招生。

2004年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定：“出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報(bào)的，可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)。”

《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》頒布后，雖然使獨(dú)立學(xué)院的工作更加規(guī)范了，但是這只是針對(duì)民辦教育發(fā)展中普遍性、一般性的東西做出規(guī)定，不可能規(guī)范具體的、細(xì)節(jié)方面的問(wèn)題。該法要得到切實(shí)的實(shí)施，必須有很多與之配套的法律法規(guī)予以跟進(jìn)。

四、相關(guān)政策與法規(guī)對(duì)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院管理的啟示

教育部在2003年下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》及2004年的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等，主要是要通過(guò)全新的市場(chǎng)機(jī)制配置，實(shí)現(xiàn)公辦高校品牌與社會(huì)資金資源的有機(jī)結(jié)合，積極促進(jìn)我國(guó)高等教育資源特別是優(yōu)質(zhì)資源迅速、有效地?cái)U(kuò)大，進(jìn)一步加快高等教育大眾化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，更好地解決我國(guó)高等教育發(fā)展與國(guó)家、社會(huì)需求之間的供求矛盾。

第一，國(guó)外私立高校無(wú)論是質(zhì)還是量都有很大的優(yōu)勢(shì)。獨(dú)立學(xué)院在教育事業(yè)發(fā)展中具有特定的地位。要實(shí)現(xiàn)其量到質(zhì)的飛躍，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，合理利用教育資源，既重視辦學(xué)的層次化，又應(yīng)重視辦學(xué)的規(guī)模化；在師資、設(shè)備、教學(xué)管理等方面，確保辦學(xué)質(zhì)量和效果；提高質(zhì)量和效益、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)活力、走內(nèi)涵發(fā)展的道路將成為今后獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的主題。

第二，我國(guó)既需要發(fā)展知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，也仍然需要發(fā)展各種勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的要求是多樣化的。我國(guó)管理型、研究型人才高能低就，實(shí)用性技術(shù)人才和熟練勞動(dòng)者嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)象十分突出。獨(dú)立學(xué)院的快速發(fā)展有其相當(dāng)?shù)暮侠硇约艾F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。理論型的人才已經(jīng)有很多公辦高校來(lái)培養(yǎng)，獨(dú)立學(xué)院在這方面并沒(méi)有什么優(yōu)勢(shì)，所以它應(yīng)該更注重培養(yǎng)具備一定理論但偏重實(shí)用型的人才，專業(yè)和課程設(shè)置，必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

第三，每年都有大量的獨(dú)立學(xué)院出現(xiàn)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查清理和重新報(bào)批是一項(xiàng)時(shí)間緊、政策性很強(qiáng)的工作，是規(guī)范管理獨(dú)立學(xué)院的重要環(huán)節(jié)，是保證這項(xiàng)工作持續(xù)、健康發(fā)展的必要措施。教育行政部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，用戰(zhàn)略的觀點(diǎn)來(lái)規(guī)范獨(dú)立學(xué)院這塊市場(chǎng)，肅清當(dāng)前一些辦學(xué)不合法的獨(dú)立學(xué)院，打擊那些以辦學(xué)為名，專門以牟取利益為目的的投機(jī)者，確保獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量。

第四，當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展既面臨著歷史性的機(jī)遇，同時(shí)也存在諸多問(wèn)題。如：經(jīng)營(yíng)機(jī)制上產(chǎn)權(quán)不清；辦學(xué)的自主權(quán)受限制程度較大，與所依托的高校之間法律關(guān)系不明確；管理體制不完善以及獨(dú)立學(xué)院的生存發(fā)展空間狹隘等。只有從政策法規(guī)方面著手，才能從根本上解決這些問(wèn)題。