完善規范性文件的立法監督制度

摘 要:地方人大常委會對規范性文件的備案制度是對規范性文件進行立法監督的重要制度，但卻存在著法律規范粗疏、實際監督缺位的問題。為發揮地方人大常委會對規范性文件監督實效，備案制度應在主動審查制度、公民審查建議權的回復機制、備案監督程序和監督責任、提高人大常委會監督能力上予以完善。

關鍵詞:地方人大常委會 規范性文件 備案制度立法監督

中圖分類號:D997.4 文獻標識碼:A

地方各級人民政府制定規范性文件，①是地方各級人民政府行使行政權的表現形式。地方各級人大常委會對同級地方政府的規范性文件實施的備案制度，則是一種重要的規范性文件的立法監督制度。但這一備案制度目前卻存在著法律規定粗疏、實際監督缺位等問題。筆者認為，規范性文件備案制度應從法律規定本身入手加以完善，通過制度性的明確規定，增強備案實效，從而避免備案流于形式，形成對規范性文件的有效監督。

一、地方人大常委會對規范性文件備案制度的概況

(一) 規范性文件備案制度的法律依據。

我國《憲法》第67條第7項規定，全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”;第104條規定，縣級以上各級人民代表大會常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第11項規定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令;第9條第9項規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令?！陡骷壢嗣翊泶髸Ｎ瘯O督法》第29條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。第30條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府發布的決定、命令有權予以撤銷。

(二)備案制度的性質與內容。

在學理和實踐中，對備案的性質，有兩種不同的觀點。一種觀點認為，備案是將規范性文件報送相應的有權機關，以使其知曉，并在必要時進行審查和監督。備案機關不必進行主動審查，一般在有權國家機關或公民提出備案審查建議或審查要求后，進行被動審查。另一種觀點則認為，備案除進行登記、統計、存檔外，同時進行審查。備案既包括主動審查，也包括被動審查。兩種觀點的分歧，在于備案是否必然導致審查。

第一種觀點忽視了備案制度的目的。從我國規范性文件備案制度設立的目的來看，備案制度具有事后監督功能，在防止違法、不適當的規范性文件、維護法制統一上發揮著立法監督作用。如果備案不必然包括審查，這就使得備案成為一種比較虛化的權力。筆者認為，備案應當包括審查。所以，規范性文件的備案制度包括:(1)監督主體與被監督主體。監督主體是各級人大常委會，而被監督主體是地方各級人民政府。(2)備案審查方式應當包括主動審查和被動審查兩種。(3)審查的內容。備案機關對規范性文件是否存在著越權、與上位法沖突、違反法定程序等進行審查。(4)審查后的處理。經人大常委會審查后，有權撤銷本級政府的規范性文件。

二、地方人大常委會對規范性文件備案制度存在的問題

(一)法律規定粗疏，備案審查難以操作。

1、主動審查方式規定不明確。

各級人大常委會是否應當主動對報備的規范性文件進行審查，法律規定不明確。規范性文件備案制度，其實質在于通過各級人大常委會對規范性文件的備案審查，以最終實現立法權對行政權的監督職能。備案監督職能的實現當然有賴于人大常委會積極地、主動地履行備案審查的職責。因主動審查機制的規定不具體，加上前述對備案性質的理解不同，備案可能被認為是只單純地對規范性文件一備了之而無須審查。這樣，將導致大量的規范性文件形式上被登記在案，而未有相應地實質性地審查，使得備案監督“依法”不作為，最終流于形式。因此，為保證在被動審查未出現的情形下，報備的規范性文件也能實際地被審查監督，對人大常委會的主動審查方式應當予以明確規定其審查方式。

2、缺少公民審查建議權的回復機制。

公民的審查建議權一般是指有關國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為地方人民政府的規范性文件違法或不適當的，可以向備案機關書面提出對該規范性文件進行審查的建議。②然而，在備案監督的被動審查方式中，一些地方性法規③雖然賦予了公民的審查建議權，卻缺乏對審查建議回復機制的規定。對公民提出的審查建議，各級人大常委會應當在什么期限內答復，審查處理結果以何種方式對公民予以答復，人大常委會在被動接受公民的審查建議后如何履行其審查職責，公民有無相應救濟途徑等，皆未作明文規定。如果將公民的審查建議權停留在權利字眼本身，而未有相應的制度予以保障，那么，審查建議權不過是口號式的宣示罷了。相反，只有建立相應的審查建議權的回復機制，使公民的審查建議權制度化、規范化，人大常委會的被動審查方式才會有所作為，規范性文件的備案監督目標才能得以有效實現。

3、未有健全的備案審查程序規定。

規范性文件的備案既是一種制度，也是一種程序。作為一種地方政府規范性文件的監督程序，備案審查程序應包括備案的啟動程序、備案的審查程序、備案的結果處理程序、備案的公告程序。但備案制度卻缺少相關的程序規定?！俺绦蚍ǖ闹匾猿^實體法，法律的生命在于執行。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序法執行，不能發生良好的效果，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱不良效果”。④為實現備案審查的監督實效，程序本身的意義超出了實體制度規定本身。

4、缺少相應法律責任的規定。

在備案監督過程中，對于報備機關不按時報備或不報備規范性文件未有相應責任確立，導致報備機關報備行為隨意性較大。此外，備案機關怠于履行審查職責，不履行備案審查職責等情形，也未有相應責任規定。

(二)備案效果不佳，實際監督缺位。

1、實踐流于形式，備案審查“無錯可糾”。

實踐中，各級人大常委會對本級地方人民政府的規范性文件備案監督權的行使極其少見。這并非地方人民政府事實上“無錯可糾”，而是有錯不糾。規范性文件的備案流于形式，實際監督缺位。⑤

2、實際審查能力有所欠缺。

一般而言，已生效規范性文件有無違法適當只有在實施中，隨著真實而錯綜復雜的法律關系的具體展開才能發現，而備案機關不是真實法律關系的當事人，在沒有當事人訴求的情況下，發現備案規范性文件有無違法并判斷其是否合法適當，顯然需要比較全面的知識結構的專業人員進行。但由于人大常委會組成人員的知識結構不盡合理，整體法律素質不高，他們往往不能有效地履行所擔負的立法監督職責，難以發現規范性文件的違法或不當等問題。人大常委會組成人員實際審查能力的不足，制約著規范性文件備案監督的實效。

三、地方人大常委會對規范性文件備案制度的完善對策

法律的生命在于執行。針對以上規范性文件備案制度設計上的缺陷及實踐備案監督功能的缺失，筆者認為，完善規范性文件備案制度，基本的出發點在于實現其本身對規范性文件監督這一終極目的。圍繞這一宗旨，筆者提出如下具體的對策建議:

(一)明確規定主動審查方式，強化地方人大常委會的備案審查職能。

規范性文件的備案制度要真正實現其有效監督功能，首先必須明確規定主動審查方式。目前已有地方性法規對此進行了初步制度化的探索。如《安徽省人大常委會規范性文件備案規定》(以下簡稱《備案規定》)第7條規定，規范性文件備案審查實行主動審查與被動審查相結合的方式。同時，《備案規定》規定了主動審查的適用范圍，包括:(1)涉及改革發展穩定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題的;(2)涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權利，或者增加公民、法人和其他組織義務的;(3)涉及行政許可、行政強制、行政處罰的;(4)其他認為需要進行審查的。通過明確主動審查的適用范圍，再輔之以被動審查方式，實現主動與被動審查的有機結合，促進發揮備案制度的監督實效。

(二)建立公民審查建議權的回復機制，推動被動審查方式的制度化。

公民審查建議權回復機制的構建應當圍繞審查建議權的要素而加以展開。公民審查建議權的要素包括:(1)權利主體。根據我國現有法律規定，公民的審查建議權主體一般為國家機關、社會團體、企事業組織、公民。(2)權利對象和權利內容。權利對象即接受審查建議的機關，權利內容涉及到對違法、不適當的規范性文件提出修改或撤銷的建議。(3)權利形式。為規范公民的審查建議權，應采用書面形式。(4)權利效果。公民提出審查建議后，一般由地方人大常委會的工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查，提出意見。相應地，公民審查建議權的回復機制應包括如下內容:首先，公民認為地方人民政府的規范性文件存在問題時，向備案機關提出審查建議請求并說明理由。接受建議的備案機關必須予以受理，不得拒絕。經初步審查，備案機關認為審查建議理由不充分或不成立而認為不得予以啟動審查程序的，應當書面說明理由并告知公民。其次，備案機關決定進行審查的，可以要求專門委員會對規范性文件進行審查，必要時可以委托相關的專家、學者參加審查。備案機關還可以責成制定規范性文件的地方人民政府對該建議進行研究，作出相應處理。再次，對規范性文件審查的處理結束后，備案機關應在法定期限內將處理結果書面告知建議人。最后，公民認為備案機關未依法啟動審查程序的，或者對審查處理結果不服的，可以向上一級人大常委會提出復審的救濟請求。

(三)建立健全備案審查程序，強化備案審查責任。

“程序問題雖然是個形式問題，但它卻直接體現和影響內容，是內容得以順利實現的保證”。⑥要進行有效的規范性文件的備案監督，必須設立一定的備案審查程序。為保證備案審查得以順利開展，規范性文件的備案審查程序至少應包括如下環節:(1)備案文件的報送和接收;(2)審查程序的啟動;(3)審查意見的形成;(4)審查結果的公布。

此外，還需要強化備案審查的責任。具體而言，一方面，需要明確制定機關不報備、拖延報備或對備案機關的處理意見拒不執行或拖延執行的法律責任。另一方面，如果備案機關對規范性文件不備案審查或拖延備案審查的，由上一級人大常委會責令其限期改正;拒不改正的，應給予備案機關直接主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。

(四)完善地方人大常委會的自身建設，保障備案監督能力。

為提高地方人大常委會的備案審查能力，一方面，要求進入人大常委會工作的人員應具備法律專業本科以上學歷，具有司法考試資格，有一定的法律執業經驗的法學專才;另一方面，加強對現有工作人員的法律培訓，提高國家權力機關的整體法律素質。

本文是安徽省政府委托程雁雷教授主持的課題“地方政府立法權研究”的階段性成果。

(作者:安徽大學法學院講師，中國政法大學2008級行政法學博士生)

注釋:

①本文所稱“規范性文件”，均指地方各級人民政府根據法律、法規和其他上位法的規定，在其法定權限內制定的，規范行政管理事務、公開發布并反復適用的，具有普遍約束力的文件。此處的規范性文件，不包括地方政府規章。

②為行文方便，以下簡稱公民的審查建議權。

③如《安徽省人大常委會規范性文件備案規定》第9條、《浙江省人大常委會規范性文件備案規定》第11條、《江蘇省各級人大常委會規范性文件備案審查條例》第8條等。

④王名揚.美國行政法.第41頁.中國法制出版社，1995.

⑤課題組在對合肥、淮南、馬鞍山等地的調研數據顯示，地方人大常委會對行政規范性文件進行監督發現問題的幾近為零。

⑥范沁芳、宋超.時代的強音:依法行政.法律科學.1997(2).