代建制在我國政府農(nóng)業(yè)投資項目管理中的應(yīng)用和完善

[提要]我國現(xiàn)有的政府農(nóng)業(yè)投資項目治理存在以下四個方面的不足，即投資渠道分散和重復(fù)投資；投資缺位和投資錯位；項目建設(shè)投資與財政事業(yè)費的安排分屬不同部門而形不成合力；投資決策機制和項目監(jiān)管機制不完善問題。與此同時，新農(nóng)村建設(shè)每一年需要大量的政府農(nóng)業(yè)投資項目，為了完善政府農(nóng)業(yè)投資項目的治理，本文提出應(yīng)從以下兩個方面著手，即改革和完善農(nóng)業(yè)投資管理體制和整合投資；完善決策程序和機制，加強投資項目監(jiān)管，提高投資效率和效能。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)投資；項目治理；代建制

一、引言

“十一五”規(guī)劃中提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的國家發(fā)展戰(zhàn)略，要求建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新型農(nóng)村。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，“十一五”期間需要“大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”，在農(nóng)村進行“六通、五改、兩建”，落實農(nóng)村公共產(chǎn)品提供。國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟研究所所長馬曉河專家預(yù)測，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，“政府需要出錢”，政府需要為每位農(nóng)民出資3000元，按照9.4億農(nóng)民計算，在接下來的十幾年時間里，需要近3萬億人民幣的投入。

由此可以看出，我國政府投入在新農(nóng)村建設(shè)上的公共項目資金在未來十幾年將會呈現(xiàn)大幅度增長，對這一資金的有效管理，將會關(guān)系到政府資金利用的效率問題，關(guān)系到“十一五”期間新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)能否順利推進與實現(xiàn)。

二、我國政府農(nóng)業(yè)投資管理的現(xiàn)狀

我國政府農(nóng)業(yè)投資管理水平和效率雖然近幾年有了快速提高，但是投資效果還存在一些不盡人意之處。從下表我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出與全國有效灌溉面積增長趨勢的對比數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的增長速度遠遠高于有效灌溉面積的增長速度。

分析以上結(jié)果的誘導(dǎo)因素，本文認(rèn)為存在以下幾點原因：

(一)投資渠道分散與重復(fù)投資并存

由于體制分割的原因，目前農(nóng)業(yè)投資的狀況是渠道和來源很多，如計劃、財政、科技、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)，等等。投資的多部門管理以及投資在部門(或系統(tǒng))內(nèi)運行，導(dǎo)致相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有機配合，致使重復(fù)投資和分散投資現(xiàn)象同時存在，一方面重復(fù)投資造成浪費，另一方面投資分散與不配套，致使形不成合力。目前政府農(nóng)業(yè)投資渠道比較多，其中涉及建設(shè)性財政撥款投入的就有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(含國債資金)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧以工代賑資金、專項財政扶貧資金和財政部門直接安排支援農(nóng)村生產(chǎn)、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)資金等建設(shè)性資金。由于這些不同渠道的投資分屬不同的部門管理，存在著多頭審批和條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠，這些不僅造成資源分散、難以形成合力，而且在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面不同程度地存在重復(fù)建設(shè)問題。

(二)投資缺位與投資錯位并存

由于投資渠道分散，導(dǎo)致各部門之間的事權(quán)界定不清，甚至習(xí)慣于計劃經(jīng)濟和行政管理體制的思維定式。投資缺位和錯位，實質(zhì)上是管理理念的問題，管理理念上的偏差，導(dǎo)致了行為后果的失當(dāng)。

(三)項目建設(shè)投資與財政事業(yè)費的安排分屬不同部門

按照我國現(xiàn)有的管理體制，政府農(nóng)業(yè)投資財政資金分為固定資產(chǎn)投入和財政事業(yè)費投入，由于二者分屬于計劃和財政兩個不同的部門管理，部門之間缺乏有效的溝通，固定資產(chǎn)投資和事業(yè)費投入往往不同步。由于資金使用管理辦法不同，二者之間不可替代和串用，其結(jié)果往往出現(xiàn)要么設(shè)備配備一流，人才不足，不出成果，要么人才濟濟，但設(shè)施設(shè)備落后，還是出不了應(yīng)有的成果。體制分割，缺乏有機配合，致使農(nóng)業(yè)投資效益難以充分有效地發(fā)揮。

(四)投資決策機制與項目監(jiān)管機制不完善并存

從目前我國農(nóng)業(yè)投資項目決策的程序和環(huán)節(jié)來看，實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有效機制尚未完全建立，尤其是重大投資項目決策的糾錯糾偏機制、決策問責(zé)機制等還都處于探索階段，投資項目決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，無人負(fù)責(zé)。目前投資項目決策、執(zhí)行及監(jiān)管三大職能之間缺乏相互的制約和合理的分工，給各種違規(guī)違紀(jì)行為留有可乘之機。

由于重復(fù)投資和分散投資共存、投資缺位和投資錯位交互、財政事業(yè)費與項目建設(shè)投資的安排形不成合力、項目決策和項目管理不完善等問題，最終造成一個結(jié)果，即農(nóng)業(yè)投資效益不高。因此，加強和完善農(nóng)業(yè)投資管理，對農(nóng)業(yè)投資管理體制進行創(chuàng)新，有利于提高農(nóng)業(yè)投資項目的效率和收益，有利于推進農(nóng)村公共產(chǎn)品項目治理，有利于建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

三、問題的解決

2004年7月16日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，該《決定》在完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為方面給出了六大方面的要點，即：合理界定政府投資范圍；健全政府投資項目決策機制；規(guī)范政府投資資金管理；簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限；加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式；引入市場機制，充分發(fā)揮政府投資的效益。

根據(jù)《決定》精神，為了提高農(nóng)業(yè)投資項目效率，針對目前我國農(nóng)業(yè)投資項目存在的問題，本文認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)投資管理運行方式上，關(guān)鍵要從以下兩方面抓起。

(一)改革和完善農(nóng)業(yè)投資管理體制和整合農(nóng)業(yè)投資

當(dāng)前就宏觀整體和重要程度而論，改革和完善農(nóng)業(yè)投資管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，整合現(xiàn)有投資，提高投資的整體效能，與增加總量和加快發(fā)展同等重要。整合投資，根本性的途徑是改革和完善投資管理體制，即通過撤并、調(diào)整相似相近部門的職能，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一重疊和脫節(jié)的職責(zé)關(guān)系，減少相互扯皮和制肘等來避免現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)投資體制分割，多部門管理的現(xiàn)象。在改革和完善過程中，應(yīng)注意到縱向和橫向的職責(zé)和分工的界定。

(二)在農(nóng)業(yè)投資項目管理中引入代建制模式

在政府投資項目決策程序與監(jiān)管上，為了提高決策科學(xué)化，監(jiān)管市場化，提高項目的效率與效能，避免“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”三超現(xiàn)象，杜絕項目設(shè)計用途與實際用途發(fā)生偏離，引人“代建制”管理模式，以專業(yè)化的管理隊伍代替以前政府投資項目管理上非專業(yè)化的管理隊伍。這也是《決定》中在政府投資項目管理體制改革上所倡導(dǎo)的管理模式。所謂“代建制”，是指政府通過招標(biāo)或規(guī)定的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的項目管理制度。代建單位在代建期間按照代建合同約定代行項目建設(shè)投資主體的職責(zé)。這種模式的特點是將工程項目由建設(shè)單位委托專門機構(gòu)管理，不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計、施工、材料設(shè)備的選型，還直接承擔(dān)工程全過程的管理和監(jiān)督職能，由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項目專業(yè)化轉(zhuǎn)變，項目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。

因此，在代建制管理模式下，投資主體負(fù)責(zé)項目的立項，立項后，項目的工程設(shè)計、征地、方案報審、工程投資控制、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計、施工、監(jiān)理、工程驗收、檔案管理等工程建設(shè)全過程交由代建單位負(fù)責(zé)實施，代建單位對代建項目負(fù)終身責(zé)任。由我國已經(jīng)試點的一些政府投資項目管理實行代建制的管理經(jīng)驗來看，代建制在政府投資項目管理上具有以下優(yōu)點：

1 工程項目管理的實質(zhì)，是把過去由建設(shè)單位(使用單位)的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責(zé)。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，并割斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，使用單位不直接參與建設(shè)，實現(xiàn)了項目管理隊伍的專業(yè)化，從而有效提高項目管理水平，有效控制質(zhì)量、工期和造價，保證財政資金的使用效率。

2 “代建制”管理解決了過去建設(shè)項目責(zé)任主體不明、責(zé)任不清的問題。以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，從而建立約束和激勵機制，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面人手，對項目的預(yù)期目標(biāo)實行嚴(yán)格控制和有效約束。

3 克服了對投資造成的人為影響，基本杜絕超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資的現(xiàn)象，進一步提高了投資效益。

4 使用單位無需再抽調(diào)人員成立基建班子，減輕了工作壓力。

5 建立了三者之間相互約束的監(jiān)督機制，在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上均能嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度，這就在一定程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象。

6 建設(shè)投資使用不會偏離，項目建成投入使用后，形成資產(chǎn)可定時建帳入庫，防止長期耗費或流失。

四、建議

(一)在農(nóng)業(yè)投資項目中引入代建制管理模式，實行農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，避免分割投資、多頭管理，進行“投資整合”，最大限度發(fā)揮農(nóng)業(yè)投資項目的效率與效能，杜絕設(shè)計用途與實際用途分離的弊端，提高投資項目資金的利用效率，須先進行機構(gòu)職能的整合。從職權(quán)部門體制改革、轉(zhuǎn)變職能的實踐看，科學(xué)合理地設(shè)計改革方案應(yīng)當(dāng)堅持“內(nèi)外結(jié)合、以外為主”和“上下結(jié)合、以下為主”的改革原則，否則，以內(nèi)部當(dāng)事人為主體的“自我革命”自上而下式的改革和轉(zhuǎn)變，結(jié)果只能是空改和空轉(zhuǎn)，形變而實不變。體制改革、轉(zhuǎn)變職能是“大動作”，是整合投資的關(guān)鍵，難度較大，代價較高，但不能因為難度大和代價高而止步不前。當(dāng)然，實施推進可以采取突變的方式，亦可采取漸進的方式。

(二)“代建制”政府投資項目管理模式，雖然國外經(jīng)驗表明，其是一種效率高的政府投資項目管理方式，但在我國尚屬發(fā)展的事物，特別是在農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域，到目前為止還沒進行廣泛的推廣和試點，這一模式在實踐中還有很多地方需要完善，才能發(fā)揮其強大功能，但這種模式，應(yīng)是我國政府農(nóng)業(yè)投資項目管理體制改革的一種趨勢。根據(jù)對現(xiàn)有一些非農(nóng)業(yè)政府投資項目管理采用“代建制”的經(jīng)驗，我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域使用這一模式，應(yīng)注意以下幾點：

1 重視和加強培育具有較強競爭力的代建制企業(yè)。代建單位不僅要對工程設(shè)計、征地、方案報審、工程投資控制、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計、施工、監(jiān)理、工程驗收、檔案管理等工程建設(shè)全過程進行管理，更重要的是必須熟悉項目管理的每一個環(huán)節(jié)，為所有項目各方利益主體創(chuàng)造有利的條件，從不同的側(cè)面來推進工程的順利實施。因此，實施“代建制”管理模式，需要具有全面工程管理能力的企業(yè)，而現(xiàn)實情況是，目前我國具有這種能力的企業(yè)并不多。所以，應(yīng)該重視和加強培育具有較強競爭力的代建制企業(yè)，只有這樣才能做到在招投標(biāo)過程中的“公開、公平、公正”，做到工程管理過程中的高專業(yè)化與高效率化，做到避免“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”的三超現(xiàn)象。

2 建立有效的政府投資項目監(jiān)督約束機制。政府投資項目的監(jiān)督應(yīng)建立層級式的監(jiān)督約束機制：一是國家有關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)應(yīng)對政府投資項目主管部門職責(zé)和權(quán)限做出明確的規(guī)定，同時規(guī)定對其行為的考核和處罰措施。二是政府投資項目多方面的監(jiān)督管理體制。應(yīng)建立包括政府決策部門的監(jiān)管；同級財政、審計、使用單位等部門的監(jiān)督；公眾和中介機構(gòu)的監(jiān)督等三級監(jiān)督約束機制。三是完善政府投資項目代建制的合同文本。考慮政府投資項目的特殊性。完善政府投資項目的合同文本，加強對代建單位的約束。

3 完善有關(guān)政府投資項目代建制的法律法規(guī)。從政府投資項目管理代建制的現(xiàn)狀看，國家應(yīng)盡快出臺有關(guān)代建制的法律法規(guī)。政府投資項目的管理方式、管理機構(gòu)、運作方法與私人投資項目不同，因此對于政府投資項目的管理應(yīng)有專門的法律法規(guī)。因此制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項工作，如機構(gòu)的設(shè)置、管理方式、運作規(guī)則等。應(yīng)從法規(guī)的角度對政府投資項目的監(jiān)管、代建制實施的范圍、代建市場的準(zhǔn)入條件、代建制的標(biāo)準(zhǔn)合同文本等做出規(guī)定，以更好地指導(dǎo)代建制的實施。

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