公眾滿意導向下政府績效評估之創新探索

政府績效評估已成為當今政府改革領域一個非常熱門的話題，我國很多地方都開展了不同形式的嘗試和探索，取得了一定的成效，但也存在諸多問題。這與我國政府績效評估起步較晚有關，更與我國忽視公眾滿意對績效評估的導向性作用有關。開展公眾滿意導向的政府績效評估是績效評估深入發展的必然趨勢。當前，我國政府應積極轉變觀念，確立公眾滿意的評估導向，探索績效評估的創新路徑，使我國政府績效評估實踐走上公眾滿意為導向的道路。

提高政府績效，是世界各國政府的基本目標之一。隨著我國體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度創新和有效管理的工具，在我國越來越受到重視，很多地方都開展了不同形式的嘗試和探索活動。但在我國政府績效評估的實踐中，一直都存在著一些問題，如評估重要性得不到認識，存在為評估而評估的傾向，評估主體單一化、評估單向化等。這些問題的存在，阻礙了政府績效評估作用的有效發揮、政府服務效率的提高和政府管理改革的深入開展。因此，如何創新政府績效評估體系，促進政府績效評估制度化、規范化和科學化，是一個亟需解決的理論問題和實踐問題。

一、政府績效評估的內涵

政府績效評估不是單一的行為過程，而是由許多環節、步驟所組成的行為系統，不僅包括績效評估過程本身，而且還包括評估結果的使用。政府績效評估是由信息資料的收集、績效目標的確定、評估項目的劃分、績效測定、公布和使用績效評估結果等步驟組成的綜合過程。

二、我國政府績效評估在價值導向上的誤區

在政府績效評估中，評估價值導向是績效評估工作的靈魂，也是其深層次軟件要素。評估價值導向如同一根指揮棒，這一指揮棒指向何處，政府就會向什么方向運行。政府績效評估的價值導向正確，就能全面、深刻地揭示政府績效評估的本質和規律，就能夠突出政府工作的真正重點。相反，缺乏正確的價值引導，勢必影響到政府績效評估的內容、評估主體的選擇、評估過程的完善、評估結果的利用等方面，進而會擾亂政府的正常管理。

當前我國政府績效評估活動開展中存在諸多問題，究其根源在于政府價值導向的扭曲和對政府績效評估的錯誤認識。具體來看，我國政府績效評估在價值導向上存在的誤區主要有：

(一)績效評估工作尚未得到地方政府的普遍重視

政府績效評估工作得到了黨中央、國務院的高度重視，但它在地方政府中仍未得到普遍重視，尚停留在分散試驗階段，并未在全國范圍內全面鋪開。地方政府一直忙于考評其它各行各業，比如對國有企業的考核，對教育工作的考核，而對自身進行績效評估動力不足。一些已經開展績效評估工作的省市和部門，采取的工作措施不夠有力，制訂的工作方案和評估指標還比較粗糙，還不能適應網上績效評估的需要。在這些剛剛起步進行績效考評的政府部門中，嚴格意義上說，有些實質上只是對內部行政人員進行考核評估，還算不上對政府本身的評估?？冃гu估在我國得不到重視，原因在于官本位思想嚴重，不少行政人員觀念轉變滯后，對政府績效評估缺乏足夠認識。

(二)出于主觀愿望開展績效評估，而沒有成為診斷政府管理的工具

一些地方領導將政府績效評估當作“創新”政績工程，熱衷于興師動眾、大張旗鼓搞花架子和媒體的宣傳炒作。一些地方開展績效評估主要是為了改變過去“門難進、臉難看、事難辦”的機關作風，營造一個有利于招商引資的軟環境，發展地方經濟。一些地方是把政府績效評估作為消極防御的手段，當某一方面成為社會的熱點、難點問題，才采取諸如大檢查、專項調查、大評比等手段謀求改正。有些地方開展政府績效評估工作，甚至為某些人創造了收受禮金以至接受賄賂的機會。還有一些地方看到其它地區開展評估活動勢頭猛烈，為了附和行政領域的“流行趨勢”而盲目跟風。能將政府績效評估正確理解成為通過全面、客觀、公正的評估，找出政府管理上的差距，進而改進政府管理的還很少。

(三)評估價值導向上常表現為政府本位而不是公眾本位

在市場經濟條件下，政府的行為價值導向應該體現出“公眾本位”，為公眾提供多方位的服務，績效評估工作要突出反映人民生活水平的變化和政府服務能力的高低，并以此引導政府工作向提高人民生活質量，增強公共服務能力的方向發展。在我國，“為人民服務”是黨和政府的根本宗旨，但由于傳統觀念的影響、體制上的原因等，理論上的共識并沒有轉化為政府部門和行政人員的自覺行動。他們習慣了自己的“壟斷性”——公共產品只能由政府來生產，政府對公眾采取強制措施，如治安管制、市場稽查等。

三、政府績效評估的公眾滿意導向

針對政府績效評估價值導向上存在的問題，當前我國需立足國情，在重視績效指標體系等“硬件”建設基礎上，更要重視價值導向等“軟件”建設。當前，政府績效評估有可持續發展導向、責任導向、有限政府導向、效益標準和系統評估導向等等，但歸根到底符合我國國情的現實選擇是以人為本、公眾滿意的價值導向。

公眾滿意導向在政府績效評估機制構建中，是一個根本性的價值要求，應當貫穿于政府績效評估的主體、目標、內容、價值標準等每一個環節。即該原則要求在構建政府績效評估機制時，應將公眾滿意精神貫穿于績效評估機制本身，以此為標準選擇機制構建的各要素及確定其使用方式。

公眾滿意導向要求政府實行“站在公民的立場思考”的制度，將公眾視為政府最寶貴的“資產”，妥善對待，將公眾的滿意視為政府終極目標。筆者認為公眾滿意導向下的政府績效評估是指政府和行政人員站在公眾的立場上，以追求公眾的滿意為基本目標，運用科學的評估方法、指標和程序，對政府一定時期內的業績做出綜合評判的過程。

堅持以公眾滿意為導向開展政府績效評估活動，能獲取事半功倍的效果，不僅提高了政府績效，公眾滿意度也得到顯著提升。除此之外，還使得政府績效提高與公眾滿意度提升之間的關系步入良性循環軌道，兩者互相依賴，互相促進。

具體來看，公眾滿意理念對政府績效評估的內在要求如下：

(一)評估主體“多元化”凸顯“公眾滿意”導向

公眾滿意理念下的政府開展績效評估活動，評估主體必須多元化，將上級部門、同級機關、下屬部門以及社會團體、公眾的方方面面評估綜合起來。其中，公眾是評價政府績效最具權威的評估群體，故要將公眾對政府的滿意度放在最重要的位置，真正體現公共責任的理念。

(二)績效目標應以“結果為本”體現“公眾滿意”導向

公眾滿意為導向的政府績效評估要求從公眾的角度審視公共服務，強調政府的責任和服務意識，實現以結果為本的控制?！敖Y果為本”要求政府績效評估擺脫程序、規則和過程的束縛，轉而更多關注目標、使命和結果。政府應向公眾做出承諾，政府管理工作將以公眾為中心，以公眾的需要為導向，傾聽公眾的聲音，按照公眾的要求提供服務。這些承諾內容就是政府以“結果為本”的具體績效目標，凸顯出“公眾至上”的鮮明理念，并以公眾滿意度作為其結果測定的終極標準。

(三)“公開、透明”的績效評估原則應以“公眾滿意”為出發點和歸屬

以公眾滿意為導向的政府績效評估要求堅持“公開、透明”原則，并始終以“公眾滿意”為出發點和歸屬。長期以來我國政府信息帶有很大的神秘性，處于弱勢的公眾只能單方面接受政府提供的信息，公眾需求往往無法得到及時回應。“公開、透明”的績效評估原則有利于改變這種狀態，它要求政府把評估的內容、方式、程序、結果等通過媒體主動向社會公布，始終做到信息公開，接受各方面的監督。

此外，以公眾滿意為導向的政府績效評估要求具有多元的價值標準。如不僅要在經濟效率上評估，更要在社會效益和政治效益上評估，看其能否促進經濟增長和社會進步，能否確保政治穩定和維護社會公平。同時，以公眾滿意為導向開展政府績效評估，要求采用綜合的、科學的評估工具和方法。如評估指標既要有數量指標，也要有行為指標；評估方法既要有定性分析，又要有定量評估。

四、實現公眾滿意導向的政府績效評估的創新路徑

當前，我國政府必須積極轉變思想文化觀念，確立公眾滿意的評估導向，使政府績效評估工作更加有效，具體的創新路徑有：

(一)評估政府績效應堅持以公眾滿意為導向

對政府來說，樹立正確的績效觀是解決當前政府領導班子和領導干部存在一些突出問題的需要。正確的績效觀應以公眾滿意為原則，因此評價政府績效的參照系是社會和公眾，而不是政府及其行政人員。追求高績效、高服務品質的政府都應該視公眾為自己的服務對象，即樹立公眾導向，而非傳統的“管理”和“統治”導向。當前我國正處于行政改革時期，政府官員應當努力改革官僚習氣影響下的行為模式，建立服務觀念下的公眾導向，對公眾需求和意見作出積極回應。針對績效評估，要逐步減弱其政治性，強調管理性及其對績效改進的促進功效，在此之上實現對績效評估過程和方法的改進。

(二)培育和改進政府績效文化

行政人員能否形成績效評估的共識、認同評估制度并自覺地樹立起服務意識，對維持績效評估工作的持續性和穩定性十分關鍵。而績效評估被行政人員接受的程度，跟行政機關是否擁有良好的政府績效文化有關。因此培育和改進政府績效文化是一種激發行政人員實施績效評估主動性的好方法。故需加強新公共管理理念的研究和引入，用“新公共管理理念”沖擊原有的“行政理念”，結合我國實際，創造新的政府評估“績效文化”，營造出必要的績效環境，以適應公眾滿意導向下政府績效評估體制的建立。

(三)深入開展政府績效評估工作的學習培訓和宣傳教育

我國要加強對績效評估的學習培訓和宣傳教育，使以公眾滿意為導向的政府績效評估模式深入政府、家庭、學校等，讓全社會充分意識到其重要意義和作用。首當其沖要讓實施政府績效評估的根本目的深入人心，不是為了處罰某些政府部門或行政官員，而是為了提高政府績效和管理水平，增強政府存在的合法性。其次，要讓全社會明白，政府績效評估不僅與普通百姓的生活息息相關，更與我國的發展大局密切相聯。

總之，加強政府績效評估是現實的迫切要求，適逢我國政府處于職能轉變，機制創新的有利條件下，我國政府必須積極轉變觀念，樹立公眾滿意的績效評估價值導向，循序漸進，最終走出一條適合中國特色的政府績效評估道路。