遏制耕地拋荒 構建資源節約型社會

一、資源節約型社會與耕地拋荒

在改革開放的30年中，我國經濟取得巨大的成就，同時也付出了沉重的資源和環境代價。資源大量消耗、生態環境破壞與經濟建設之間的矛盾越來越突出。黨的十六屆五中全會把建設資源節約型社會作為我國國民經濟和社會發展的戰略目標，納入“十一五”規劃，并著重強調大力發展循環經濟，加大環保力度，切實保護好自然生態。這是貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，樹立科學發展觀的具體落實和體現，具有重大的戰略意義和現實意義。所謂“節約型社會”，是指將節約的理念貫穿于生產、流通、消費和社會生活的各個領域，從根本上改變傳統經濟增長模式，最大限度地節約資源，提高資源利用效率，以盡可能小的資源消耗和環境成本，獲得盡可能大的經濟效益和社會效益，實現可持續發展。

耕地是人類食物的重要生產基地，是廣大農民賴以生存最基本的物質基礎，在農業乃至經濟社會發展中具有不可替代的基礎作用。不可再生的稀缺屬性，使耕地顯得彌足珍貴，大力保護好有限的耕地已成為當今世界人類的共識。隨著我國經濟的發展尤其是城市化進程的推進，大量農業勞動力涌進城市，農村耕地出現拋荒現象。近年來，全國各地普遍出現農地拋荒現象，拋荒面積逐年增加。據統計，2000—2005年期間，全國的耕地面積呈下降態勢，從2000年13828.31萬公頃逐年下降至2005年的12208.27萬公頃。2000年，安徽省土地拋荒面積占總承包面積的1.2％，河北省季節性拋荒面積占耕地面積的4％左右；2001年，浙江省2505萬畝耕地中0.2％—0.5％被常年撂荒。

從20世紀90年代中期開始，拋荒現象在全國普遍出現，雖然國家采取了取消農業稅等措施增加了農民種地的積極性，但是耕地拋荒現象仍沒有很大的改觀。經濟發展和城市化進程加快了耕地拋荒現象的出現，而耕地拋荒問題的解決同樣也是構建資源節約型社會和實現農村可持續發展的一個重大課題。

二、耕地拋荒形成的原因

農村普遍出現耕地拋荒現象是經濟發展過程中各種層次問題的綜合反映，但總結當前農村拋荒現象，無非主要有以下幾個方面的原因：

(一)農業比較效益低，農民生產積極性不高

農業經營成本過高，收益低。主要表現是：第一，風險成本高。天氣的干旱或澇害是不確定的，而農業生產的條件落后，抵御天災的能力差，農民基本上是靠天吃飯，只要一遇洪澇災害，農民就會入不敷出。第二，生產成本過高。近年來農產品價格雖在提高，但同時農業生產資料的價格也以同樣的速度在上漲，有時后者的價格上升的速度更快，加以近年來糧棉出現了階段性過剩，價格下滑，國家的保護價又失敗，使得農民種糧幾乎無利可圖，窮則思變，只好尋找其他謀生道路。第三，農民自身的當前開支和預期支出增加。雖然農民自身的收入上不去，但是子女教育、醫療等一些當前或預期的開銷增加過多。第四，機會成本增大。農民如果把他的生產資料投入到其他地方去，如自己充當勞動力到外地打工，1年也能賺到10000元左右純收入。打工雖然也存在風險，但起碼存在能獲得較高收入的可能。農民作為社會中的經濟人，也知道追求效益的最大化。種田耕地成本過高，必然使得部分農民視土地為“負擔”。第五，農業生產本身收益低。長期以來工、農業產品之間存在價格剪刀差及產業利潤率比差。另外，近年來農產品又出現了結構性、階段性和低水平過剩，且農產品價格相對偏低并持續下跌。加劇了農業的市場風險。當今農村還流傳著“外出務工，活錢活用；在家務農，一輩子受窮”的說法，道出了耕地拋荒的原因。總之，種田成本高，收益低，直接影響了農民生產積極性，這是耕地拋荒最根本的原因。

(二)城市化進程的推進，使農村勞動力大量轉移

城市化進程使城市規模擴大，需要更多的勞動力轉向城市。另外隨著農村改革深入和經濟發展，農村產業結構發生了巨大變化，大量農業勞動力外出轉向二、三產業，以便獲得更大的經濟效益。農村勞動力的大量外流，導致從事農業生產的勞動力嚴重缺乏，且外出勞動力絕大部分為青壯勞力，留下老弱病殘，致使大量耕地無人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。

(三)耕地流轉制度不完善

目前，多數地方耕地流轉仍處于自發、無序、零散的狀態，由此引起的糾紛呈上升勢頭。隨著生老病死、升學、當兵、就業、遷徙等，人口不斷發生變化，農戶有的有田種不了、有的無田種，這就會引起田多的農民自行撂荒一部分。其次，土地承包到戶時，大多是好田差田分攤搭配的，現在一些差田往往被拋荒。另外農業比較效益差，土地使用權的有效需求不足，土地使用權流轉出現買方市場，個別地方甚至出現流轉收益倒掛。耕地流轉機制不健全觖乏靈活性，可操作性不強，缺乏政策引導、制度規范和法律保障，農民思想顧慮比較多。而在已經承包出去的土地的管理工作中，基層鄉村干部缺乏力度，存在畏難情緒，沒有做深入細致的思想工作，致使部分耕地拋荒。

(四)農民法制觀念不強和基層干部監管不力

一方面，作為承包方的農民缺乏合同意識，“30年不變”的政策保護了農民對土地的承包經營權，但卻淡化了集體經濟組織對農民承包土地履行義務的約束。一些不愿意承包或外出打工的農民既不退包、也不流轉，甚至棄田而去，而且不履行繳納稅費等義務，隨意棄耕、拋荒，不拿合同當回事，卻沒有相應的懲罰的政策和法規；另一方面，一些基層組織及其干部對做好農業承包合同管理工作認識不夠，監管不力或沒有做到規范管理，不能及早發現和解決問題，等到拋荒地形成后才去處理，工作既困難又被動。

三、解決耕地拋荒的對策

要從根本上解決土地拋荒，必須針對農業和農村經濟發展的新特點，多措并舉綜合治理，既要深化農業內部改革，更要改革現行的土地制度，推動農村土地流轉，給農業生產注入新的活力，調動和保護農民生產積極性。

(一)加大結構調整力度，推進農業產業化進程

要大力引導農民更新觀念，提高素質，改變傳統、粗放的生產經營方式。以市場為導向，大力調整農業結構，滿足市場對農產品多樣化、多層次、優質化和生態發展的要求，依靠科技進步，改善農產品品質和質量，發展高產、優質、高效農業，增強市場競爭力，提高農產品商品率，把農業和農村經濟增長轉到以質量和效益為中心的軌道上來。在結構調整中要結合當地實際，把各地的資源優勢和市場需求結合起來，依托自身優勢培育優勢產業，發展特色農業。要大力推進農業產業化進程，提高農業組織化程度，建立“風險共擔、利益互補”機制，使農業能夠分享加工、流通環節利潤，有效地避免和減少市場風險，增加農業效益，調動農民生產積極性。

(二)改善農業生產條件提高綜合生產能力

要切實搞好以水利為重點的農業基礎設施建設，改革管理體制，加大農業基礎設施的管理和保護力度，保證農業生產遇旱能灌、遇澇能排。要采取綜合治理措施，提高耕地質量，改造中低產田，提高中低產田的生產水平。大力推進農業小型機械化，提高勞動生產率和經營規模，增加勞動收入，減輕勞動強度。通過改善農業生產條件，提高農業綜合生產力，創造良好的農業生產環境，不斷提高農業抗御自然災害的能力，減少農業自然風險，降低生產成本，增強農業的穩定性。

(三)強化土地承包管理，加快土地流轉和規模經營步伐

各級政府及集體經濟組織，要充分發揮在農村土地流轉中的引導和管理作用，積極探索土地流轉的有效途徑，盡快制定和完善土地流轉的有關政策，建立健全土地流轉機制，為土地流轉創造良好的外部環境，加快土地流轉步伐，促進土地流轉健康、有序進行。各地要從實際出發，針對土地拋荒的具體情況制定土地流轉的辦法和措施，一是妥善處理好勞力外出和人口、勞力、土地等變化形成的人地矛盾問題，認真做好余缺田調劑工作，將土地轉包給勞力富裕戶耕種，或通過“小調整”在取得村民一致意見后，村集體經濟組織將這部分土地重新向農戶發包。二是對自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回，高榜田、水源條件差的統一改造為經濟林基地，低洼田、水浸田，可開發成漁池基地，再發包給農戶或對外發包。三是將分散的拋荒田通過與群眾協商采用調換與轉包的形式，盡可能集中連片，由村集體組織統一整治后進行招標承包。四是允許土地流轉對象、形式多樣化，通過轉包、轉讓、出租、入股等多種形式進行土地流轉，鼓勵基層干部、種田能手、科技人員領銜承包興辦小農場，在充分尊重農民意愿的基礎上，發展農業適度規模經營。五是各地可根據耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應負的責任，具體研究制定適當的經濟處罰辦法，促使承包方保護耕地資源，制止土地拋荒現象的蔓延。在土地健康、有序流轉的基礎上，強化對農村土地流轉市場的管理，制定相關措施，發展土地的適度規模經營。

(四)改進和完善農村現行的土地制度

在法律上把農民對土地承包經營權界定為物權，同時把“賦予農民長期和穩定的土地使用權”作為立法的前提和基礎，給予保護，做到農民的土地使用權神圣不可侵犯。土地使用權的內涵包括經營權、轉讓權、抵押權、入股權等各種權利。這些權利在立法時應界定清楚，形成法律依據。要建立農村土地流轉制度，制定《農村土地流轉法》，同時制定統一的農村土地流轉合同文書，規范農村土地流轉。允許農民在遵守《農村土地流轉法》的規定下，在土地使用權轉讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉讓土地使用權，并建立健全土地信托制度，以遏制土地拋荒現象。