新疆農村移民搬遷中的問題研究

新疆農村部分居民長期居住在自然災害頻繁、生存條件惡劣地區，就地開發投入高、效果差，另外有大量人口居住在自然承載力有限的地區，過度開發對生態環境將造成嚴重破壞。移民搬遷成為這些區域從根本上解決居民脫貧致富的惟一手段。

一、新疆移民搬遷項目的實施情況

新疆農村搬遷主要是在政府主導下，有計劃、有組織、有規模地搬。搬遷類別主要有牧民定居、工程搬遷、生態搬遷、易地搬遷等。由于新疆大多數搬遷都涉及貧困人口，因此各類搬遷也都可以歸屬為扶貧搬遷。上世紀80年代中后期及90年代初期，搬遷以牧民定居為主，同時伴有部分工程搬遷；90年代中后期在“八七”扶貧攻堅工作中，部分地區實施了針對貧困鄉村的異地搬遷；本世紀初以改善生態環境為目的的生態搬遷項目開始實施。2001年，經國務院批準，國家發展與改革委員會決定，利用國債資金在西部地區開展易地扶貧搬遷試點工作。2004年，新疆被列入試點省區，開始了針對生活環境極端惡劣的貧困人口的易地搬遷試點工作，見以下表1。

1997—2005年針對新疆扶貧搬遷的政府投資共計188億元，各年分布差異較大，同圖1，其中，搬遷投入最高的年份是2004年，共計投入5335萬元。按投資分布可以將新疆扶貧搬遷工作劃分為四個階段：

第一階段，1997年以前，小規模搬遷階段。這一階段農村扶貧搬遷規模較小，主要有哈密、阿克蘇、昌吉等地(州)、阿勒泰，采用集中式、插花式和牧民定居半定居等方式進行搬遷安置。

第二階段，1997—2000年，規模搬遷階段。1997年7月，為實現“八七”扶貧攻堅目標，解決貧困農牧民溫飽問題，自治區黨委、自治區人民政府在哈密地區召開了異地搬遷扶貧開發現場會，總結推廣了哈密、阿克蘇、昌吉等地(州)的扶貧搬遷中的經驗和做法，由此拉開了自治區8個地(州)30個貧困縣(市)有規模的移民搬遷工作的序幕。各地加大了扶貧搬遷投入和搬遷項目資金的安排，1997—2000年，直接用于搬遷的國家扶貧資金共計9512萬元，年均2378萬元。

第三階段，2001-2003年，搬遷低落階段。2000年后，國家對新疆的扶貧投入不斷增加，但扶貧搬遷項目建設進入相對低潮階段，這一時期搬遷投入占扶貧項目資金的比例由前期的3％以上，降到1.5％左右，投入金額下降一半以上，國家扶貧資金中年均僅有862萬元安排給搬遷項目。

第四階段，2004年以來，搬遷再興階段。2004年在國債資金的支持下，新疆搬遷中的國家資金投入達到歷史最高的5335萬元，2005年有所回落。

從1997—2005年，新疆共投入移民搬遷項目資金7.62億元，先后累計搬遷貧困農戶34484戶、16.69萬人。其中1997—2000年，移民搬遷22700戶、10.08萬人，2001—2003年移民搬遷8652戶、4.9萬人。2004—2005年移民搬遷3132戶、1.71萬人。

二、新疆移民搬遷中存在的問題

(一)部分搬遷項目規劃不全面，工作難度估量不足，設計不夠細致

搬遷是一項系統工程，生活、生產所需的水、電、房、暖、路、地等缺一不可，在規劃與實施中不可偏廢任何一項。但實際規劃與實施中，部分項目考慮不全面，導致搬遷后居民無法安居，也很難樂業。表現在：一是對解決部分搬遷群眾依戀故土、思想游離問題沒有預案；二是對每個安置地資源承載能力沒有進行認真具體分析；三是沒有對分期分批分戶建設項目、資金及來源做準確、詳細測算；四是對搬遷后的行政隸屬關系考慮不周到，造成遷入后農民仍歸屬原遷出地，農民需要遠距離辦理各種行政手續。五是對建設中一些關鍵性問題缺少預見，其中水的問題較多，實施中發現不能兼顧上下游關系、不能兼顧地表與地下的關系，導致水源過度開發。

(二)搬遷規劃層次低，難以科學規劃，統一協調

目前各地搬遷項目多由各縣比照國家與自治區扶貧搬遷工程資金安排的原則，使用范圍、建設內容、結合本縣實際條件編制扶貧搬遷規劃，在遷入地選擇上，總體以縣域為選擇范圍，受利益劃分、行政管理權限限制，不可能進行跨縣域的搬遷安排。這就使得一些總體經濟狀況較差、貧困問題較為嚴重、更需要扶貧搬遷的縣市，難以在縣域內選擇出適當遷入安置地，扶貧搬遷難以實施，即使實施，也是“雞窩倒鴨窩”，搬遷后增收效果不明顯，還可能導致進一步的資源分配壓力。這在貧困人口集中、人均耕地較少的和田、喀什地區特別明顯。

(三)搬遷投入不足，搬遷致貧時有發生

新疆農村居民搬遷項目中，多采用國家、地方、個人共同投入的方式，貧困地區農民受財力影響，搬遷能力弱，因此搬遷實施中農民抵觸性強，時程長。部分搬遷農戶靠借款建房，搬遷后經濟負擔加重，后續的生產投入能力不足，加之不適應遷入地的生產方式，一些搬遷戶出現絕對收入的下降，極易返遷。表2列示了新疆部分搬遷項目的投入結構，各項目中個人承擔比例最高可達85％，最低的也有17％。搬遷費用的個人分攤制，客觀上也導致“富搬窮不搬”的現象，越是貧困的人口越無法享受國家配套的搬遷資金。

(四)搬遷后，產業發展相對遲緩

已實施的扶貧搬遷項目中，搬遷戶增收效果相對遲緩，分析原因主要有：一是搬遷戶過去生活相對封閉，思想保守，缺少一技之長，遷入新居后不能迅速適應新的社會環境；二是缺乏發展資金。搬遷戶多為貧困戶，家底薄，搬遷后積蓄基本用光，甚至負債，導致生產資金極度缺乏；三是遷入地多為新居民區、新開荒地，基礎工程量大，個別規劃存在先天不足，在通路、通水、通電、排污等方面不能完全到位，難以高效開展生產經營；四是政府后期扶持上辦法不多，后續投入與支持不足，個別地方對搬遷前許諾的優惠政策和措施還不能落實。

(五)搬遷項目耕地以新開荒地為主，投資成本高，水資源利用中問題多

新疆搬遷戶耕地配置來源主要有：(1)利用遷入地集體土地為搬遷戶提供耕地；(2)遷入地農戶承包土地收回后，承包給新遷入戶；(3)通過合法開發荒地為搬遷戶配置土地。對各縣歷年搬遷項目統計，遷入戶耕地82.88％來自開荒，12.50％來自遷入地集體土地，4.61％為遷入地農戶承包地收回。遷入戶耕地主要以新開荒地為主。

新開荒地作為搬遷戶的主要耕地來源，對遷入地居民利益沖擊相對較小，但開荒投入大，增效相對遲緩；新開荒地對水利建設投入要求高，還常存在“上游開荒，下游荒”的問題，存在與下游爭水，與居住地原居民爭水、破壞周邊生態環境的隱患。

(六)移民搬遷與區域開發、民俗文化的關系處理不合理

搬遷戶原居住區相對偏遠，但也多是旅游勝景，有較大的旅游開發價值，但部分地區搬遷項目設計沒有全面考慮保護原少數民族民居民宅，致使一些寶貴的人文景觀遭受不必要的破壞。原居住地傳統式的房屋、院子被摧毀，民俗文化的物質資源被消滅，這對該民俗文化生態產生毀滅性的打擊。

新疆作為全國面積最大的邊疆民族地區，移民搬遷直接針對生存條件最為惡劣的農牧民，對穩定邊疆社會、縮小區域發展差距有著重要的作用，在具體實施中應本著科學的態度，尊重社會、經濟及自然規律才能達到設計目標。