改革開放三十年內蒙古利用外資的成就及發展現狀

近年來，內蒙古利用外資一直保持良好的勢頭，隨著吸引外資規模的擴大和大批外商投資企業的投產開業，外資無論是在投資、消費、納稅，還是在出口、就業等方面的拉動作用日益明顯。

一、內蒙古外商投資企業的發展歷程、特點及積極作用

黨的十一屆三中全會后，利用外資已成為我國對外開放政策的重要組成部分。內蒙古利用外資工作是從1979年起步，較快發展是從1985年開始，經歷了從無到有，由少到多，不斷發展壯大的歷程。從1979年內蒙古首次以補償貿易方式使用外資到1984年的5年中，全區僅簽訂利用外資合同15項，協議外資金額4000多萬美元。1985年后，隨著經濟體制改革的進一步深化和對外開放的擴大，我區利用外資工作，特別是吸收外商直接投資工作的發展步伐逐步加快，尤其是近幾年國內經濟形勢明顯好轉以及國家積極實施推進西部大開發戰略，許多外商紛紛來內蒙古進行考察投資。從1979—2007年，全區外商直接投資項目2836個，協議外資額103.75億美元，實際利用額72.17億美元。尤其是從1997—2007年的11年間，全區外商直接投資合同項目1375個，實際利用外資額102.08億美元；外商直接投資額67.90億美元。2007年末，全區在工商部門注冊的外商投資企業1071戶。

縱觀近30年內蒙古發展外商直接投資的實際，呈以下五個特點：一是利用外資國別地區不斷增多。內蒙古吸收外商直接投資從初期的港澳臺、日本等少數幾個國家地區發展到目前的歐美、東南亞、澳大利亞、韓國、俄羅斯等近40個國家和地區。二是使用外資投資領域不斷擴大。內蒙古吸收外商直接投資在初期多側重于輕工、紡織等第三產業，隨著國家和自治區產業政策的調整和積極的引導外資投向，目前投資領域擴大到制造、建筑房地產、批發和零售貿易、社會服務、化工、建材、冶金、醫藥、農牧、林業、機械、電子、通信等行業和產業，并從我區資源豐富、建設資金短缺這一實際出發，在引資用資上向資源開發，發展農牧林業和改擴建生產項目上傾斜。三是利用外資方式呈多樣化，近年獨資企業發展加快。內蒙古利用外資初期，方式只涉及補償貿易、中外合資經營二種，目前利用外資方式已發展為中外合作經營、外商獨資、外商投資股份制企業、再投資、合作開發等多樣形式，尤其是隨著我國西部大開發戰略的穩步推進及我區投資環境的逐步改善，外商獨資企業發展迅速。四是投資額度大的項目逐年增多。上世紀90年代前，內蒙古外商投資企業多以小項目為主，項目平均利用外資額在十幾萬至幾十萬美元之間。進入90年代，隨著我國和我區對外開放的不斷深入和優惠政策的不斷出臺，外商投資的大項目不斷增多，其中外商投資在1000萬美元以上的大項目就有28個，投資額在500—1000萬美元的項目有60個，這些大項目約占全區外商投資協議總額的21.4％，這在一定程度上扭轉了我區外商投資企業以小項目為主的局面。五是利用外資的產業結構調整取得了一定成效。從總量看，制造業、農林牧魚業、采掘業、電力、煤氣及水的生產、建筑房地產業、社會服務業仍是外商投資的重點領域。外商投資企業主要分布于第二產業，但能源等電子設備批發業和餐飲業、服務業等第三產業也增長較快。近年，外商第一、二、三產業投資結構比大致為0.3:85:14.7。

吸引利用外資有效地推進了內蒙古的改革與發展，彌補和緩解了內蒙古建設資金的不足，支持了地區經濟的發展。一是拉動了全區經濟增長，增加了財政收入。2001—2006年，全區外資及外商投資企業累計上繳稅金就達17.02億元。二是推進了全區的經濟結構調整，吸引國內外投資帶來的先進技術、工藝、設備和產品，在相互競爭和配套協作中推動了我區相關工業的技術進步，加快了產業結構和產品結構的調整步伐。三是出口產品結構明顯優化，內蒙古的稀土、羊絨及羊絨制品、化工、服裝等優勢、名牌產品出口比重加大，增加了出口創匯能力。從1999—2007年外商投資企業累計出口達19.75億美元。四是推動了我區農牧業產業化進程，帶動科技業、養殖業和飼料加工業的發展。五是通過企業間的聯合兼并，組建企業集團，改善了企業組織結構，推動了全區國有企業的戰略性改組。六是通過不同成份經濟的相互參股、兼并、聯合，促進全區加快所有制結構的調整和完善。七是在緩解全區就業壓力和提高勞動者素質方面發揮了重要作用。目前我區在外商投資企業工作的中方管理人員和職工有近4萬人。

二、內蒙古利用外資發展中存在的突出問題及原因

(一)利用外資雖呈上升趨勢，但與全國和發達省市相比，規模偏小，總量不足，投資項目科技含量不高，投資結構不盡合理

“九五”期間全國直接利用外資超過2000億美元，而同口徑我區吸引外資僅為4.4億美元。在內蒙古外商投資中一般加工項目多，技術資本密集型項目少。1996～1998年內蒙古利用外資額僅占全國同期水平的1.04％，1998年利用外資6.04億美元，占全社會固定資產投資總額的14％，低于全國3個百分點；西部大開發戰略實施后，內蒙古實際利用外商投資在逐年上升，1999～2007年外商直接投資額為66.15億美元，僅占全國同期水平的1.3％。2007年內蒙古外商直接投資21.49億美元，與上年同期同比增長23.4％，但僅占全國實際利用外商直接投資額的2.87％。

(二)外商直接投資項目和橫向聯合項目規模小，帶動經濟發展弱

近年，全區700多家正常運行的外商投資企業中，投資注冊資本上千萬美元的企業只有46家，只占外商投資企業總數的近7％，注冊資本在500萬美元以上1000萬美元以下的企業29家，占外商投資企業總數的5.7％；注冊資本200萬美元以上500萬美元以下的企業61家，占外商投資企業總數的12％，注冊資本200萬美元以下的企業占全區外資投資企業的近77％。投資規模小，項目技術含量不高，機器設備陳舊，一定程度上限制了企業的發展，從而使外商投資企業帶動地區經濟發展的作用不能充分體現出來。

(三)利用外資規模偏小，結構不盡合理，地區發展極不平衡，引資質量、效益低下

一是利用外資雖呈上升趨勢，但與全國和發達省市相比，規模偏小，總量不足，投資項目科技含量不高，投資結構不盡合理。二是外商直接投資項目和橫向聯合項目規模小，帶動經濟發展弱。三是引資結構不合理，地區發展極不平衡。內蒙古重點發展的農牧業、基礎設施、高新技術產業和服務業的招商引資僅占引資總額的42.97％，呼市、包頭、鄂爾多斯等經濟環境較好的地區，占引資總額的89.73％，剩余的其他8個盟市僅占10.27％。引資招商項目普遍存在前期工作基礎薄弱，項目儲備數量不足，對外商有吸引力的項目較少，項目包裝的內容、語言、格式與外商所需相差甚遠，這是造成個別盟市項目爭取難、洽談成功率低、投資效益差的一個重要因素。外商在內蒙古投資的重點集中在制造業和紡織業，其中制造業占所有行業的62.66％、紡織業占所有行業的14.67％。

(四)外商投資企業經營效益欠佳

截至2007年末，有經營活動的外商投資企業有567家，虧損企業為273家，總計虧損10.90億元人民幣。虧損額最大的行業是制造業，141家企業虧損7.59億元人民幣，平均虧損最嚴重的行業是電力、燃氣及水的生產和供應業，10家企業虧損總額達0.84億元人民幣，平均虧損0.08億元人民幣。這主要是因為一是有些企業為了達到引資、享受優惠政策的目的，盲目立項，特別是有的地方政府為增加政績，完成上級下達的招商引資任務，而疏于項目審批、科學論證、長遠規劃的管理，致使一些項目盲目上馬，使內蒙古外商投資企業數量較多，質量、效益較差。二是外商投資普遍采取外延型粗放式經營，因資金實力弱，產品一般都是以來料、羊絨、機械等初級產品加工為主，深加工、科技含量和附加值高的產品甚少，結果往往是難以形成拳頭產品、名牌產品，產品也因耗材多、成本高、市場

競爭力差，規模優勢小，而使企業虧損嚴重，效益欠佳。

(五)外商投資企業獨資化趨勢明顯增強

2004年，全區有經營活動的434家外商投資企業中，獨資占127家，占29.26％；2005年，獨資企業為175家。從2006年外商投資企業外匯登記數來看，外商投資企業獨資化還在繼續擴大，投資金額也在逐年增加。截至2007年12月末，內蒙古自治區已辦理外匯登記的外商投資企業共計745家，其中獨資企業314家，占42.15％。2007年全年全區新增外商投資企業112家，其中獨資企業59家，占52.68％。2008年1～10月份，全區實際利用外資金額18.96億美元，其中獨資企業為5.92億美元，占比31.19％，同比增長101％。

導致內蒙古利用外資滯后的主要原因是：

(一)政策性因素的制約

首先，某些產業受《外商投資產業指導目錄》的限制。內蒙古一些產業對于外商投資具有比較優勢，但這些產業一直都屬于我國《外商投資產業指導目錄》的限制類產業，不屬于國家優先鼓勵外商進入的領域，因而制約了這些具有優勢的產業的招商引資工作的發展，使資源優勢得不到充分發揮。

(二)軟硬環境因素的制約

導致內蒙古利用外資數量少、幅度小的主要原因是軟硬環境較差。一是思想觀念滯后，缺乏緊迫感。有許多部門對利用外資的推動力缺乏了解，對引進外資重視不夠，對先進省份招商引資氛圍視而不見，對內蒙古利用外資的滯后局面認識不足，缺乏危機感和緊迫感。在招商工作中政府急、企業不急，領導急、基層不急的不協調情況比比皆是。在實際工作中往往滿足于在招商會上簽合同、簽意向性協議，而忽視后續工作。二是服務意識差。內蒙古吸收外資工作由外經貿、計劃等部門分工負責，但一般只是由這些部門統一安排對外招商和項目審批，項目審批后的后續工作卻缺乏統一協調和配套管理，外商企業往往因某些部門拖拉、辦事難，使好端端的一個項目卡殼而夭折。三是法制環境有待改善。隨著境外企業數量的增多，出現糾紛和扯皮及涉及法律方面的糾紛也越來越多。有的執法人員素質偏低，執法不到位，甚至以情代法、執法犯法嚴重影響了外商的投資積極性。四是教育投入不夠，人力資源缺乏優勢。盡管內蒙古勞動力資源比較豐富，物價及勞動力價格比較低廉，但勞動力素質相對較低，人力資源的總體素質較差。而外商投資企業一般很少需要純粹的廉價、廉質的勞動力，外商往往會尋求價格適中、質量保證的勞動力資源，這也是近年外商偏向把廠址、企業設在人力資源豐富、素質比較好的地區的原因。五是宣傳力度不夠，沒有讓海內外真正了解內蒙古。六是投資硬環境差是影響外商投資的瓶頸。自然條件、交通運輸、城市基礎設施等硬件的劣勢都限制了吸收外商投資的增長。

(三)利用外資工作經費嚴重不足

目前的工作狀態屬于坐等客戶上門，對項目采集包裝、宣傳推介、參加國際投資活動、聯絡跨國公司、委托代理招商因經費限制而不能做，這是吸引外資工作一直比較被動的重要原因。

三、內蒙古利用外資的政策措施與取向

提高內蒙古利用外資水平，必須注意在保證本地區環境保護，具備可持續發展，處理好引進外資促進地方經濟發展同保護自然資源和城市環境之間的關系下，注重考慮以下幾個方面：

(一)調整內蒙古利用外資的政策，確定利用外資的重點行業

充分利用少數民族自治權和西部大開發的政策，調整修訂和完善內蒙古利用外資的政策法規，爭取使我區一些有優勢的產業盡早成為可對外開放的領頭產業，規劃出一些可行的項目，作為內蒙古吸引外資的新熱點，如以乳、肉、絨為主的特色農畜產品加工基地；以煤、電和天然氣為主的能源工業基地；以鹽堿硝、煤化工、天然氣化工為主的化工；以鋼鐵、鋁、銅、鋅等為主的原材料工業基地；以稀土為主的新材料工業基地等。確定以上的引資重點后，可以把招商工作的重心向其傾斜，以爭取到更多、質量更好的外資。另一個引資重點是利用外資對內蒙古的產業結構進行調整。目前，內蒙古許多工業和商貿等行業的企業進行體制優化，如能在這些行業引進外資，進行改組改造，可以大大提高這些企業的技術水平，并可以實現產業升級。建議盡快出臺落實“國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見”的實施辦法，“辦法”要有操作性、并突出體現內蒙古的政策優勢，對投資商有較強的吸引力。

(二)改進招商方式，拓展招商渠道

目前內蒙古招商引資主要是通過舉辦一些大型投資洽談會的方式進行，比較單一且收效不大，應采取靈活多樣的方法以提高實際效率。一是可根據內蒙古的優勢推出專業或專項招商，如旅游、基礎設施建設、煤、稀有金屬開發招商會等。二是確定重點招商引資的來源地，并在當地設立辦事處，進行前期宣傳、聯系工作，為國內企業牽線搭橋，提高引資的成功率。三是充分利用國內外的中介機構策劃招商，中介機構一般有較豐富的招商引資經驗，可以選擇資信較好的中介機構為內蒙古的引資工作發揮橋梁的作用。

(三)克服“瓶頸”的約束，不斷完善投資環境

首先，不斷完善投資硬環境，這是搞好開發建設的前提和關鍵。內蒙古投資硬環境特別是基礎設施相對落后，直接影響到自身的外部資金利用水平和進一步發展。改善投資環境，特別是軟環境建設是系統工程，政府部門依法行政、高效率高水平的服務是關鍵，因此建議建立自治區外商投資管理機構聯席會議制度，建立快速有效的外商投訴受理解決機制。實行投資環境評價和責任追究制度，建立評價體系，評價結果要與部門和領導干部實績考核掛鉤。其次，努力改善投資軟環境，進一步提高內蒙古的開放意識，樹立“人人都是投資軟環境，事事關系內蒙古形象”的觀念。一是改革投資審批管理制度，增強政府工作的透明度。二是加強服務意識，提高服務質量和效率。實行政務公開和服務承諾制度，將服務內容、標準、時限等向外商公開。三是加大廉潔奉公治理的力度，規范執法行為，建立良好的市場經濟秩序，形成公平的市場競爭法制環境。四是重視人才培養，建立一支高素質的復合型人才隊伍。切實加強外資工作隊伍建設，制定規劃，搞好培訓，積極向社會和境外招聘人才，引進國內外智力，力爭在較短時間內建立一支能適應對外開放、招商引資需要的高水平外資工作隊伍。五是進一步加大宣傳力度，采取多方式、多渠道來擴大內蒙古的知名度。

(四)引進外資要不斷加快推進經濟結構的戰略性調整，避免產業結構趨同和盲目發展高科技產業

首先，引進外資要以加快推進工業化、城鎮化為重點，同時要把提高農業的水平和效益，多渠道增加農民收入作為工作的重中之重。要通過優化工業結構，改造和提高傳統產業，開發優勢資源，發展特色工業以及發展高新技術產業來加快工業發展，提高工業的水平和效益。其次，產業結構調整必須突出專業化和市場導向，形成開放條件下的市場分工產業布局，避免片面追求在本地延伸產業鏈條和自成體系的項目布局。內蒙古應當鼓勵外商、區外優勢企業兼并本地企業，促使本地企業融入優勢企業。同時，應當培育更多的本地優勢企業包括上市公司，使之在西部產業優化升級中發揮好帶動示范作用。再次，在主導產業發展和結構調整過程中，產業和產品的選擇要適應內蒙古經濟發展水平和技術水平較低，資金嚴重制約的現實條件，將資源優勢、適用技術和適度資金有效結合起來。

(五)政府應促進市場的培育、發展和完善

政府在引進外資搞開發建設的過程中應著力培育市場并促進其發展和完善，為市場的發展和運作創造物質條件，例如改善道路、通訊、電力、供水、生態和環境等條件。在西部大開發中政府應積極支持非公有制經濟的發展，排除它們所遇到的在市場準入、融資、土地批租等方面的障礙和種種歧視，給非公有制企業以國民待遇。同時，政府應解決吸收外資工作經費，強化對境外招商引資項目的開發、儲備、包裝、推介，以促進拓寬外商投資領域，使我區優勢產業吸引外資取得突破。

(六)引進外資要發揮區位優勢，充分參與國際分工

發揮區位優勢，就是要立足內蒙古的地緣優勢和條件，充分利用國家政策，按照比較利益原則，充分參與國際分工與交換，為經濟發展爭取更多的外部資源、資金、技術和市場。因此，引進外資一要積極調整戰略，重點要發展與蒙古、俄羅斯在地緣上的優勢及對東歐國家有輻射優勢的產業，在有可能形成聯合發展優勢的一些戰略產業方面加大與東歐各國的合作，爭取盡可能多的市場份額和發展空間，推動經濟發展和提升國際競爭力。二要充分參與國際分工與交換。一是加快發展資本技術密集型產業；二是實現對外經濟貿易多元化，拓寬貿易和經濟技術合作渠道；三是引導扶持企業走國際化經營道路。三要利用外資應與經濟發展戰略相結合，發揮其作為外部資源高效率、高功能的作用。一是注重農業、交通、通信、煤、電力轉化的開發建設；二是注重對傳統優勢行業的技術改造；三是注重引進高新技術生產項目；四是注重出口創匯型產業和企業及替代進口的產業和有市場競爭力的項目，為發展贏得盡可能多的資金和市場。

(七)引進外資要突出發展區域特色經濟

內蒙古經濟實力較弱，在發展中難以掌握技術和戰略競爭的主導權，在技術、信息、人才、資金、產業模式和結構等方面都處于弱勢地位，處于被動接受國際和區域分工安排的地位。要扭轉被動態勢，引進外資應突出做到區域內資源的優化配置，最大限度地發揮區域內的特色經濟效益和分工效益，使之成為內蒙古擴大開放的窗口和“試驗田”，成為吸收外商投資的重要載體和擴大出口基地。