農民工養老保險關系轉移續接問題研究

摘要：如何維護農民工權益，保證同城鎮居民一樣公平的享有養老保險，是勞動經濟學研究的問題之一。文章以農民工養老保險關系轉移續接是解決農民工老有所養的關鍵為前提，分析了目前農民工養老保險關系在轉移續接中存在的問題，并提出相應對策。

關鍵詞：農民工 養老保險 轉移續接

農民工是指離開農村戶籍所在地，向城市或其他較發達地區流動的人口。改革30年來，大量的農民工流入東部地區。為流入地的經濟發展和城市化建設做出了貢獻。以浙江為例，“十五”期間浙江的GDP平均年增長12.8％。其中農民工的貢獻率為21％。然而，他們所得到的待遇與其社會貢獻不符，突出表現為基本養老保險無法保證。

一、農民工養老保險現狀

農民工群體流動性強，而現行制度，比如《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》，既沒有把農民工作為一個單獨的群體考慮，更沒有對農民工養老保險關系轉移和續接進行明確的安排，從而使得其養老保險呈現以下兩個特點：1，參保率低。據統計，截至2005年5月，我國農村勞動力外出務工約為1，2億，進城農民工約1億人，跨省就業的農民工約6000萬人。然而，養老保險的總體參保率僅為15％；2，退保率高。2007年深圳共有400余萬人參加基本養老保險，而退保人數達到83萬人。同年，東莞退保超過60萬人次。

盡管2008年12月，人力資源和社會保障部發布了《中華人民共和國社會保險法(草案)》，其中第17條規定：“個人跨地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移。”但要讓農民工真正“老有所養”，必須先從當前農民工養老保險關系轉移續接存在的問題入手。

二、農民工養老保險關系轉移續接中存在的問題

(一)缺乏統一的農民工養老保險制度，養老保險關系難以在各地區之間續接

就目前實踐的情況看，以北京、上海、廣州、福建四地為代表，我國農民工養老保險的模式存在四種類型即：北京的獨立系統模式、上海的綜合社保模式、廣州的“納入城保”模式和福建的“納入農保”模式，而這四種模式各有利弊。獨立系統模式是專門針對農民工來設計的社保制度，容易規范操作，有利于效率的提高；把農民工養老保險的統籌部分與城鎮職工基本養老保險統籌部分“打統賬”，利用農民工沒有現收現付模式下需要供養下一代的負擔，彌補養老金的不足，但這種制度不利于農民工保險和城鎮職工養老保險的銜接。綜合社保模式將農民工的養老、醫療、工傷等險種綜合起來為農民工提供保障，其優點體現在：政府監管，主要由商業保險公司承擔資金責任，有利于減輕財政負擔，同時由商業保險公司來介入農民工養老保險有利于運行效率的提高，但其實施的具體途徑是商業保險，而商業保險以利潤最大化為目的。因此可以說，綜合保險模式并非實質意義上的社會保險。“納入城保”模式是將農民工納入城鎮職工基本養老保險的制度。該模式是政府提倡的。為農民工提供了較高的養老待遇，有利于城鄉統一的養老保險制度的形成，但農民工在不同的統籌區域間轉移養老保險時，能帶走的僅是個人賬戶基金，不能帶走的統籌基金增加了其原參保地城鎮職工的保障福利，這對農民工來說，顯然是不公平的。“納入農保”模式即把農民工納入到農村養老保險中。該模式符合農民工流動性較大的特點，為其設立個人賬戶，有利于實現農民工流動時養老保險關系的轉移。其主要弊端是農村養老保險制度中農民參保率低，將農民工納入農村養老保險存在著很大風險。

由于各地區的經濟發展水平差異，各地關于農民工養老保險制度的規定包括繳費基數、繳費比率等都有所不同。所以。雖然在全國個別城市規定養老保險關系可轉移，但由于制度的差異性和特殊性，使得養老保險關系缺乏對接制度。

(二)社會統籌層次不高，管理分散，限制了勞動力流動和養老保險的共濟功能

我國基本養老保險制度改革是從縣級統籌起步的，經過20多年的改革和發展，目前，除了北京、天津、上海在全市范圍實行資金的統收統支外，其他省市或自治區實行省級或地市級的統籌。所以，全國的社會保險基金被分割成很多塊。統籌區域上千個，各統籌區域的費用標準不盡一致。統籌區域多，層次低，管理手段落后，操作辦法不規范。也制約著養老保險關系的轉移，統籌區域內管理自成系統，業務信息網絡不與其他統籌區域連接。社會保險關系轉移只能通過多個環節的人工辦理，費時費力，轉移過程中也會由于轉移環節銜接不好造成信息缺失，影響養老保險關系的轉移。

三、解決農民工養老保險轉移續接問題的對策

(一)統一養老保險制度，實行獨立系統模式的基本養老保險

關于農民工養老保險的模式，張晨寒(2008)認為獨立的養老保險模式下參保人數少。覆蓋有限，同時會增加保險經辦機構的操作成本。但從我國經濟發展的基本情況來看，筆者認為對農民工實行獨立型的基本養老保險制度是實際可行的。

首先，從農民工的收入考慮。農民工平均收入(2006年平均工資為966元)低于城鎮職工的平均收入(2006年平均工資為1738元)，如果將農民工納入城保，按照城鎮職工的標準繳納保金，會加重農民工的生活成本，影響參保積極性。同時農民工和農民由于收入來源不同(前者主要是工資收入者。后者主要是非工資收入者)，二者的收入水平存在較大差異。如果把農民工養老保險納入農村養老保險體系之中，根據部分地區農村養老保險試行辦法。如以工資收入作為繳費依據，農民工的繳費要比農民繳費高。農民工繳費水平和將來的收益不對等，損害了農民工的利益：如果以當地農民平均收入水平作為繳費依據，雖然目前農民工繳費量可能低。但不能保障將來養老的需要(農村養老保險水平是根據當地生活水平設計的，部分農民工甚至是大多數農民工將來有生活在城市的可能，農民養老保險待遇水平遠不能滿足這些人的需要)。

其次。從勞動力市場的角度考慮。在全國建立統一的勞動力市場是市場經濟改革的目標之一，但應看到二元經濟結構長期存在的事實。我國勞動力市場的二元結構，使得農民工進入城市后無法同城鎮職工平等地進入一級市場，獲得收入高、待遇好的工作機會。因此。如果將農民工直接納入城鎮職工的養老保險，那么就忽略了勞動力市場分割這一客觀情況。

再次。現行的養老保險制度是以戶籍制度為基礎的。而農民工的戶籍一般是不隨他們流動而轉移的，因此在戶籍的阻礙下，農民工很難同城鎮職工一樣享受基本的福利待遇，所以有必要實行獨立系統模式。凡是和用人單位簽訂勞動合同的農民工，均可憑借由勞動合同形成的勞動關系享受到同自身相適應的養老保險。

在設計獨立型的農民工養老保險時，要注意到這只是過渡模式，最終方向是城鎮居民養老保險或者農村養老保險。所以該模式應避免農民工保險與城鎮職工養老保險或者農村養老保險銜接不上的問題，因此，農民工在繳納養老保險的比例應不受地差限制。目前我國各城市養老繳納的標準都不盡相同，這為農民工養老金的續接帶了諸多不便，比如采用流入地還是流出地的繳費標準等。筆者認為應對農民工應實行寬松的繳納標準，農民工既可根據當地最低標準繳納，也可按照異地最低標準繳納。此外。還可根據自身的經濟情況打破最低繳納標準，繳納較高的養老保險。當農民工達到享受養老保險的年限或退休后，可按照其繳納保險費用的多少領取養老金，即多繳多得。靈活的繳納標準，不僅有助于提高養老保險的覆蓋率使農民工老有所養，還體現了公平的原則。

(二)提高統籌層次。由市級統籌向省級統籌過渡，最終實現全國統籌

要實現省級統籌，需在全省范圍內實行基本養老保險經辦機構的垂直管理，將隸屬于各級地方政府的社會保險機構分離出來。組成自上而下統一管理的社會保險管理機構，擺脫地方政府的干擾。同時財政部門必須劃清省級財政與縣市財政在這一過程中的責任界限，將各市基本養老保險經辦機構人員的薪酬福利納入省財政體系之內。

要實現全國統籌，需利用網絡技術搭建平臺，建立農民工養老保險的“一卡通”。首先，建立“一卡通”制度。實現農民工養老保險就地繳納。現在無論是車站還是旅館都可以對流動人口的身份證進行驗證，特別是隨著二代身份證的更新換代，身份證的作用會越來越廣。因此，身份證完全可以也能夠充當農民工繳納保險的“一卡通”。社會保障部門可根據已經繳納了養老保險的農民工的個人信息，建立檔案并進行信息聯網。只要農民工持身份證，就能在工作所在地的社會保障機構繳納養老保險，從而保證農民工在流動中實現養老保險累繳費年限累計滿15年。其次。農民工可就地辦理養老退休手續、領取養老金和養老金領取資格審查。在信息聯網的基礎上，農民工可憑身份證在當地的社會保證機構證明自己已到退休年齡并足額繳納了養老保險，從而辦理法定退休手續和領取養老金。現有很多老人，特別是獨生子女父母，不是落葉歸根就是跟隨子女，因此農民工就地領取養老金不管是現在還是將來都勢在必行。另外，社會保障機構可利用退休人員的指紋檔案或者身份證在特定的時間和地點，對農民工養老金的領取資格進行審查。這既簡化了手續，又有很強的證明力度。