溫州強鎮擴權新版圖

在溫州此次推動的此輪改革中，黨政一把手將首度實現“高配”，而行政級別的上調將會保證改革的穩定性。近日，溫州市委市政府出臺《關于推進強鎮擴權改革意見》(以下簡稱《意見》)，宣布對樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮五個試點鎮進行放權改革。

“天大的責任，巴掌大的權力。”這是當前鄉鎮體制運行的一個真實寫照。為改變這種“權小能弱”的尷尬局面，兩年前，浙江選定141個中心鎮，在財政、土地等方面進行試點放權。不過，此次溫州的《意見》已經在許多方面突破了當初的政策，正在進行一次新的探索。

那么，溫州為何要再次給強鎮擴權?強鎮為何要擴權?有多少權力能真正下放?擴權能給強鎮帶來什么?

“高配”一把手

在溫州推動的此輪改革中，黨政一把手將首度實現“高配”。根據由溫州市發改委起草的《意見》，試點鎮根據工作需要，鎮委書記可進所在縣(市)委常委；同時，鎮長明確為副縣長級。

“鎮長第一次被明確為副縣級干部，是此輪改革最大的亮點。”試點鎮蒼南縣龍港鎮黨群辦主任吳紹周認為，行政級別的上調將會保證改革的穩老性。今后，龍港這個當年“中國第一農民城”的鎮長，將首次有資格列席蒼南縣政府常務會議。

此外，財政上，縣(市)與強鎮的財政關系將原則上采取“確定基數。超收分成、一定幾年不變”的辦法。根據《意見》，強鎮的土地出讓收入除上交有關稅費外，在分配時將向鎮財政傾斜。

而對于龍港鎮來說，更重要的足～項財權又將重新歸于鎮里，那就是“龍港金庫”。鎮級金庫的“失而復得”將使鎮里擁有更大的財政自主權。在1996年全國“小城鎮試點改革”中，龍港鎮首度擁有了自己的金庫；但近幾年，蒼南縣政府幾乎全面收回了曾經下。放給該鎮的部分縣級管理權限，龍港金庫亦宣告撤消。

發展趨緩之憂

兩年前，浙江曾在全省141個中心鎮試點強鎮擴權。那么，溫州為何要再次給下轄的強鎮擴權呢?

近年來，雖然，溫州柳市、甌北、塘下、鰲江、龍港等經濟強鎮有所發展，但是，溫州五大強鎮政府在土地使用、村鎮規劃等方面沒有相對獨立的權力，以致溫州五大強鎮許多發展中問題得不到及時解決，制約了鎮域經濟社會持續發展。

從2003年至2005年浙江省百強鄉鎮評選情況來看，溫州市有12個鄉鎮入選，杭州市有29個、紹興市有19個、寧波市有16個。雖然，溫州市鄉鎮入選總數居名列全省第4位，但是，入選總數呈逐年下降趨勢。

而從2008年溫州第一強鎮柳市鎮發展情況來看，柳市鎮的強鎮地位在逐漸削弱，工業產值增長難以持續。從柳市鎮土地面積來看，柳市鎮域面積為49.88平方公里，每萬人均面積只有2.14平方公里，是溫州五大強鎮土地面積中最少的一個強鎮。由于土地資源、發展空間的限制，近五年來，出現了柳市鎮企業外遷現象，而且這種現象有加速跡象，特別是防爆電器行業整體外遷的苗頭也已經出現。雖然，2008年柳市鎮工業總產值已經達到375億元，鎮域內常住人口達20多萬人，其經濟和人口規模已超過一般縣的規模，但是，由于城鎮規模過小、基礎設施建設滯后等，導致經濟發展后勁不足。

同時，近年來溫州五大強鎮不僅發展趨緩，而且面臨許多現實困惑。

在財政上，現行財政體制分成不合理成為強鎮發展的嚴重制約。不僅強鎮財政無法承擔政府運行的重擔，而且強鎮與縣(市)仍存在著責權利嚴重的不平衡。例如，2006年，龍港鎮財政收入6.5億元，但留給鎮里的卻只有1.13億元，還不夠人員(包括教師)工資和辦公經費開支。原先規定的土地出讓金除上交有關稅費外，全部留鎮財政，而如今除了上交有關稅費外，出讓金的70.2％留鎮財政，其余歸縣財政，致使龍港鎮發展受到嚴重影響。

在職能上，職能部門管理職權失衡成為強鎮發展的主要障礙。在溫州五大強鎮職能部門管理職權中，強鎮政府名義上是一級政府，實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權，但又必須執行上級政府交辦的任務，并承擔責任。溫州五大強鎮政府相應的經濟和社會管理權，卻仍停留在傳統鄉鎮管理權的層面上。這就嚴重阻礙了強鎮的發展。

在機構上，縱橫機構設置中協作程度低難以形成強鎮發展的聚集合力。在溫州五大強鎮中，不管是強鎮的內設機構，還是縣級政府職能部門派駐強鎮的機構，其工作人員少任務重，需要縱橫機構中工作人員協作程度高才能形成工作聚集合力。然而，現行縱橫機構設置中協作程度低卻難以形成強鎮發展的聚集合力。由縣(市)政府直接領導的沒在強鎮上的公安、稅務、工商等不僅實際行使的權力已經將名義上擁有治理強鎮權力的強鎮政府架空，而且縣(市)政府職能部門之間忽視部門橫向協作。

擴權的理性思考

隨著《意見》的出臺，可以說，溫州五大強鎮擴權政策啟動已經開始，但強鎮擴權，權從何而來?可以說，主要是從溫州市及縣(市)而來。溫州市及縣(市)下放權限之后，縣(市)必然會有所弱化，哪怎么辦呢?為了使縣(市)職能正常運作且進一步更好地領導下屬強鎮發展，縣(市)權限不能弱化，只能進一步加強。因此，從8月1日起，《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》正式實施，443項審批權限一次性下放到縣。可見，目前溫州強鎮擴權尚處于政策啟動階段。

溫州五大強鎮發展中相應的財權、稅權、行政權力和社會公共事務管理權太小，不能適應其發展的需要，所以要擴權。然而，溫州五大強鎮擴權后，能否正常行使所擴的權限呢?這不僅是一種行使權限能力考驗，而且也是一種行使權限規范考驗。從溫州五大強鎮擴權的必要性來看，適應經濟發展適當變更管理權限是需要的。但是，權力是一把“雙刃劍”，既能為經濟“保駕護航”，也會導致權力膨脹滋生腐敗，在強鎮擴權中須警惕和有效防范權力膨脹。

根據相關資料表明，紹興縣進行強鎮擴權，下放部分行政執法權給強鎮，雖然，加強了強鎮社會管理和公共服務職能，符合強鎮發展實際需要，但是，強鎮干部的裁量權過大，與相關的政策法規抵觸等問題，又引發了不少爭議。

當然，任何新事物發展總有一個完善的過程，強鎮擴權作為一個新事物，也不例外。但是，任何新事物發展的結果如何，總是在新舊對比中認知，在新目標實現中來體現。因此，溫州五大強鎮擴權是否成功，不僅要看擴權前后對比情況，而且要看擴權后新目標實現情況 。從新目標實現來看。溫州五大強鎮實現現代化小城市之時，可以說，就是溫州五大強鎮擴權成功之日。

總之，溫州五大強鎮擴權尚處于政策啟動階段，進入實施階段尚待時日。

(作者單位：中共溫州市委黨校)