失地農民養老保障的問題和對策

隨著我國城市化和工業化進程的加快，土地征收的規模日益增大，大批農民離開他們長期賴以生存的土地進入城市。由于農民在失地的同時也失去了附著在土地之上的財產權利、就業權利、基本生活保障等一系列權利，他們可能成為“種田無地、就業無崗、低保無份”的城市邊緣群體，特別是隨著老齡化社會的到來，這一群體的養老保障現狀不容樂觀。

失地農民養老保障面臨的主要問題

(一)現行失地農民養老保障存在體制上的障礙

城鄉二元經濟結構直接導致了城鄉二元的養老保障結構。人們本可以通過城市化的進程改變現狀，但由于二元戶籍制度及與之配套的就業制度、社會保險制度、醫療制度、住房制度、教育制度的改革均沒有跟上，導致失地農民無法享受與市民同等的養老保障待遇。

(二)現行土地征用制度存在缺陷

1、土地權屬模糊

根據我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》規定，農村土地屬于鄉、村、組集體經濟組織所有，但實際情況是：鄉農民集體經濟組織多不存在；村民小組是農村群眾性自治性組織，不具有農村土地處置權；各種合作經濟組織的發展也并不完善。村委會和村級集體經濟組織同時作為“政府職能代表”和“群眾自治代表”，無法完全代表農民利益與征地方進行談判并公平分配上地收益，失地農民的養老權益究竟由誰來予以保障并不明確，

2、征地范圍過寬

我國《憲法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對上地實行征用”；《土地管理法》則規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有上地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”。但是，現行法律并沒有對“公共利益需要”作出明確的闡述和界定。由于因公共利益征地的補償要低于其他被征用土地的補償，許多非公共利益的用地項目紛紛搭乘公共利益的便車，低成本征地無疑侵犯了失地農民的權益。

3、補償標準不合理

《土地管理法》規定“征收耕地的上地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”，“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標準規定”。目前，全國31個省、自治區、直轄市均未以地方性法規的形式對此做出規定，基本上是由省級政府或下放至市、縣政府制定相關規定，這樣，地方政府同時作為征地的實施主體，實際上是“既當運動員又當裁判員”。在具體標準的制定上，“年產值倍數法”是按傳統的糧經作物比測定前3年的農業產值，但實際上現在的城郊農業集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體，土地的產出價值已大大超出了糧食或蔬菜的價值。同時，補償標準是按土地原用途計算的，無法解決農用地轉化為建設用地后土地增值分配的不合理問題。

(三)失地農民養老保障的資金來源不足

資金來源不足，有可能是因為土地出讓金總量過低，也有可能是因為出讓金內部分配不合理。一方面，由于開發商有意壓低土地出讓金或者是某些地方政府的“零招商”行為，勢必會導致土地出讓金的總額下降，另一方面，在土地出讓金一定的情況下，若政府保留的土地增值收益過高，則農民的所得份額肯定會過低。這也直接導致了“土地財政”的出現：一方面是地方政府永遠填不飽的“用地饑渴癥”；另一方面是失地農民養老保障的資金來源嚴重不足，

(四)失地農民缺乏自我保障的意識和能力

從失地農民養老保障的現狀來看，大部分人還是習慣于傳統的貨幣安置補償方式。失地農民“坐吃山空”，參加社會養老保險的積極性并不高，，這一方面是由于他們受“落袋為安”的觀念影響，并不了解或者信任長遠且預期的養老保障權益，另一方面則是由于征地補償較低，完全歸失地農民自己所有的僅僅為青苗補償以及地上附著物的補償，如果安置補助費不夠抵繳養老保險費，還需要他們補繳，特別是那些外出打工的年青農民和經濟落后地區的失地農民，如果拿不到補助反而還要出錢，他們肯定會產生抵觸情緒。

完善失地農民養老保障的對策和建議

(一)加快城鄉一體化進程

從世界范圍來看，城市化進程中出現失地農民是不可避免的。如何解決這一龐大群體的養老保障問題，從本質上來說還是走什么樣的城市化道路的問題。拉美國家因城鄉發展不均衡帶來貧富懸殊、城鄉差距、社會不公、兩級分化、利益沖突等一系列社會問題的教訓值得深刻汲取，我們只有通過加快城鄉一體化進程，逐漸填平城鄉之間的鴻溝，這才是城市化的應有之義。

(二)改革現行征地制度

征地制度的改革應從以下幾方面著手：一是在明晰農地產權的前提下，嚴格控制征地規模，逐步實行土地的招標、拍賣等完全市場化運作，并嚴格要求土地開發商一次性兌付土地出讓金；二是根據《國土資源部關于開展制汀征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，征地補償采用“區片綜合地價模式”，即在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建沒用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算征地綜合補償價格；三是構建合理的征地補償權力制約機制，在我國的征地補償權力分配框架中，行政機關尤其是地方政府居于主導地位，應當在國家立法層面確定征收補償的最低水平，限制征收補償立法的主體和層級，同時完善土地征收糾紛的司法救濟機制，壓縮行政權力濫用的空間。

(三)整合失地農民養老保障資源

家庭養老資源、社會養老保險資源、商業養老保險資源構成了失地農民全部的養老保障資源，為了實現養老保險制度的公平和效率目標，我們有必要整合3種養老保障資源，建立以社會養老保險為主體，以家庭養老為補充的養老保障體系，同時鼓勵有條件的對象參加商業養老保險。

在具體的養老模式選擇上，除就業安置方式已失去適用意義外，可以視各地區的土地價值、征地與城市或城鎮的距離遠近、征地農村非農產業的發達程度等情況，單一或者結合使用選擇適用其他幾種養老模式、經濟發達地區可以直接將農民納入城保，經濟條件尚不具備的地區可以建立專門的養老保險制度，今后逐步與城保模式接軌。按照《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32號)要求，屬于10％推行新型農村社會養老保險試點的地區，可將新征地農民直接納入新農保體系。

(四)增強失地農民自我保障的意識

要讓失地農民相信政府解決他們養老問題的決心和能力，首先要做的就是加大政府財政投入，讓失地農民看到政府真金白銀的支付；其次是要盡快出臺相關的金融政策和財稅政策，如小額貸款優惠，對社保基金、商業保險公司相關險種盈利的稅收優惠等；再次是通過對該項制度意義的宣傳，引導和培養失地農民轉變養老觀念，要充分利用廣播、電視、報紙等媒體資源，通俗化解釋關于失地農民養老保險的各項政策，分析農民今后面臨的養老風險和參保后實實在在的好處，切實增強他們的自我保障意識。