構建村級互助 促進農民增收

自2006年開展貧困村村級互助資金試點工作以來，江西省已先后在11個重點縣的71個鄉、80個貧困村開展了貧困村互助資金試點工作。其中：國家支持安排試點的重點縣6個共40個試點村，投入試點專項扶貧資金600萬元，縣級配套25萬元；省級自行安排試點縣5個，40個村，投入財政扶貧資金480萬元。從總體上看，試點工作進展順利，成效明顯。

一、基本情況

1、互助資金籌集情況。2006—2008年，江西省互助資金試點陸續在11個縣71鄉80個貧困村，共投入中央財政扶貧資金600萬元，省級配套480萬元，縣級配套25萬元；村民共繳納互助金97.56萬元。各年具體情況如下：

2006年，于都、樂安兩縣共10個村納入國家互助資金首批試點范圍。當年籌集村級發展互助資金179.87萬元。其中：中央財政扶貧資金150萬元，占83％；縣級財政配套25萬元，占14％；農戶自愿繳納互助金4.87萬元，占3％。入社農戶總數450戶，其中人社貧困農戶197戶，占人社農戶總數的43.78％。

2007年，全省增加了3個縣12個村的試點，其中國家試點2個縣10個村，省級試點1個縣2個村。當年新增12個試點村共籌集村級發展互助資金196.055萬元。其中：中央財政扶貧資金150萬元，占77％；省級安排30萬元，占15％；農戶自愿繳納互助金16.055萬元，占8％。人社農戶總數1141戶，其中入社貧困農戶341戶，占人社農戶總數的30％。

2008年，全省新增6個縣58個村開展試點，其中國家試點2個縣20個村；省級試點4個縣38個村。2008年，江西省新增58個試點村共籌集村級發展互助資金840.635萬元。其中：中央財政扶貧資金300萬元，占36％；省級安排450萬元，占53％；農戶自愿繳納互助金90.635萬元，占11％。入社農戶總數2358戶，其中人社貧困農戶745戶，占入社農戶總數的32％。

2、互助組織管理模式。江西省秉承互助資金“提高貧困村戶自我積累、自我管理、互助互濟、持續發展”的宗旨，著眼“增加收入、增長才干、增強能力、增進和諧”的目標，力爭將互助組織培育成社會主義新農村建設的骨干力量，發展成農村微型金融組織的重要組成部分，持續推動貧困地區生產發展、產業優化、農民增收、社區和諧。為此，我省互助組織管理模式總的原則是“民主管理”，互助資金一經建立，屬村集體所有資產，堅持貫徹“民有、民用、民管、民受益、周轉使用、滾動發展”的要求。江西省在試點之初就牢固確立了貧困村及農戶在試點中的主體地位，明確各級扶貧、財政部門只履行指導監督、服務協調、總結推廣的職能；互助資金和互助組織的管理均由試點村村民按照基層民主程序和要求推選組成的理事會和監事會負責。主管部門、理事會和監事會各司其職、各負其責、相互協調，形成了穩固的三角管理模式。

互助資金的借款額度、期限、占用費率、還款方式、收益分配方式等事項均由互助組織成員自行在互助組織章程中明確。從實施情況看，江西省互助資金首次單筆借款額最高限額為3000元，此后借款最高限額各試點村有所不同，從目前情況看，最高單筆為20000元，最低為200元；借款期限最長為12個月，最短為2個月；占用費率最高為每年12％，最低為每年4％；還款方式均為整借整還；收益分配方式以支付管理人員誤工補貼和日常辦公費用為主，剩余收益滾人互助金或用于全村的公益事業。

3、互助資金發放與回收情況。2006—2008年，80個試點村共發放借款2705人次計1055萬元，其中貧困戶借款914人次。累計還款483.9萬元，到期還款率100％；收取資金占用費22.23萬元。各年具體情況如下：

2006年我省10個試點村共發放借款114.6萬元，當年還款額68萬元，占到期借款的100％，當年收取互助資金占用費2.36萬元，當年借款388人次，其中貧困戶借款118人次。

2007年江西省22個試點村當年共發放借款266.8萬元，當年還款額124.6萬元，占到期借款的100％，當年收取互助資金占用費6.4193萬元，當年向農戶發放借款681人次，其中貧困戶借款239人次。

2008年江西省80個試點村當年共發放借款674.01萬元，當年還款額291.3萬元，占到期借款的100％，當年收取互助資金占用費13.4481萬元，當年向農戶發放借款1636人次，其中貧困戶借款557人次。

4、互助資金試點成效。11縣80個試點村農戶中，目前共有3949戶農戶自愿加入互助資金組織，其中貧困戶1283戶；共發放借款1055萬元，借款戶戶均增收150元。從試點情況看，互助資金一定程度緩解了貧困村發展生產資金短缺問題，有效地促進了貧困村產業發展，增強了貧困村群眾信用程度，提高了貧困村群眾發展生產，脫貧致富的能力，特別是增強了村民間的相互幫助、共同發展的意愿和能力，為構建社會主義和諧農村做出了貢獻。如：萬安縣枧頭鎮橫路村村民楊慶財，一直經營承包紅星水庫，但是苦于沒有資金投入，都是靠天放養，沒有資金改進養殖方式，效益很差。在村互助組織申請貸款1萬元以后，既發展水面精養，又發展生豬養殖，形成了養魚、養豬于一體的立體式農業生產模式，去年一年獲純利潤2萬多元。又如于都縣貢江鎮東溪村貧困戶李小華，因家境貧寒、缺乏自信，雖然很窮想借款但又怕還不起不敢借。縣扶貧辦和村互助組織了解情況后，再次做其思想工作，增強其發展生產的信心，并幫助他選擇產業，最終李小華借款500元種植蔬菜，當年就增收3500元。不僅及時還清了借款，更增添了自我發展的信心和決心。

二、主要做法

江西省互助資金試點在上級部門的指導下，在各級扶貧、財政部門的共同努力下，健康穩步地推進，取得了良好的成效。主要做法是：

(一)加強組織保障，穩步推進試點工作。為加強組織保障，省扶貧辦、財政廳多次召開互助資金試點會議，部署互助資金試點工作，并要求各試點縣切實加強組織保障，確保互助資金試點穩步推進。各相關設區市扶貧辦及財政局均明確了專人負責試點工作的協調、指導和服務；試點縣成立了試點工作領導小組負責“互助資金”的試點工作；有試點任務的鄉鎮也相應成立了試點工作領導小組，對互助資金的運行進行實時全程監管；各試點村成立了由互助組織會員組成的理事會和監事會，分別對“互助資金”進行管理和監督。可以說，從省到村，各級都成立了相關機構，明確了專人負責試點相關工作，做到了層層抓落實、落實在層層，有利地保證了互助資金試點工作平穩推進。

(二)規范試點村選擇機制，把好試點村選擇關。互助資金是新鮮事物，是提高財政扶貧資金使用管理績效的一項大膽探索，試點村擇取是否科學合理將直接影響試點成效，為此，我省對試點村的選擇極為慎重，明確規定了試點村的選擇原則、條件和方式，各縣基本按照省要求，在調查摸底、自愿申報、統籌考慮的基礎上，做到了“公開、公平、公正”地競爭擇優選取試點村。具體程序是：首先，由縣扶貧和財政部門在調查摸底的基礎上，根據本縣產業發展規劃和布局、優勢資源分布、村級組織能力和一村一品發展等情況，提出試點候選鄉范圍；其次，由候選鄉提出候選村名單；最后，由縣扶貧、財政、相關鄉村代表按照省定標準共同在候選村范圍內擇優選取試點村。

(三)完善制度建設，規范操作規程，確保互助資金安全運行。為規范指導各地開展試點，省扶貧辦和財政廳，在國家下發的《貧困村互助資金試點指導手冊》基礎上，結合本省實際，制定印發了《江西省貧困村互助資金試點指導手冊》。為防范互助資金流失，實現安全永續周轉，我們以完善制度建設，規范操作規程為抓手，強化了資金的使用監管。規定：(1)“互助資金”由村管委會委托鄉(鎮)財政所在當地農村信用社開設專戶。“互助資金”專戶由鄉(鎮)財政所代管。農戶借款時，鄉(鎮)財政所按“互助資金”管委會的審批手續，將借款直接撥人農戶在鄉(鎮)信用社開設的存折；農戶歸還借款憑村“互助資金”管委會開具的還款通知單，將資金及時歸還“互助資金”專戶，鄉(鎮)財政所憑農村信用社出具的入賬單作為收到農戶還款的最終依據。(2)互助資金不得以謀取存款利息收入為目的而滯留在專戶，否則視情將政府注入的財政扶貧資金收回，另行選定其他村試點。(3)互助資金不得用于村管委會工作經費等支出，不得對外村放貸，不得變成地下錢莊的資金，不得改變用途，不得私分、平分甚至貪污。此類問題如有發生，將追究責任并視情嚴肅處理。

(四)實行民主管理，不斷加強能力建設。為提高貧困村自我管理和自我發展的能力，試點工作貫徹基層民主原則，采取參與式方法，由會員共同管理互助資金。一是廣泛宣傳動員。為調動村民參與互助組織的積極性，在試點啟動之初，各試點村均組織召開了村民大會或村民代表大會，宣傳介紹互助資金的性質、目標、管理模式、管理要求等內容，讓全體村民人人知曉，動員符合條件的農戶自愿參加本村互助組織并積極參與監督管理。二是健全自我管理組織。試點村組織本村農戶民主選舉公道、正派、有責任心的村民組成“互助資金”管理委員會和監督委員會，并保證貧困戶代表占有一定比例；明確管理委員會的職責是組織村民共同制定和組織實施本村《“互助資金”管理辦法》(包括管理規則，借款保證金繳納標準，借款的對象、條件、期限，還款的方式、管理費的收取和使用，公告公示辦法等)，并指定專人代表管委會行使借款的審批、發放、回收等日常具體事務。管理委員會使用管理“互助資金”工作，接受全體村民和監督委員會的監督，接受村黨支部和村委會的領導，接受上級扶貧、財政部門的指導、監督和檢查；明確監督委員會的職責是對本村參與“互助資金”組織的農戶負責，負責監督“管理委員會”的行為是否合規，組織實施辦法是否得當。三是建立良性滾動機制。互助資金的使用突出扶貧和互助互濟性質，采取“村內互助、有借有還、周轉使用、滾動發展”的方式運轉。我省各試點村在互助資金滾動周轉中，特別強調將“互助資金”使用與農戶利益聯結起來，以此提高農戶對“互助資金”滾動周轉的關注程度和責任意識，形成農戶之間相互幫助、彼此監督、共同發展的自我管理、自我約束機制，提高了組織化程度。四是實行公開透明操作。互助資金使用管理全過程執行公示公告制。試點村對政府補助資金、農戶繳納借款保證金、接受社會捐資等互助資金籌集情況，以及貧困戶和低收入戶繳納借款保證金優惠情況，均于當期在全村進行公示；農戶借用互助資金及還款情況，農戶借款管理費的收取及使用情況，定期向全體村民公告；每年底，各村“互助資金”管理委員會向村民大會或村民代表會議全面報告一次互助資金使用管理情況，征詢改進意見，接受村民的質詢和監督。五是實行理事會制度。互助資金的日常管理由互助組織理事會負責，理事會由互助組織全體成員民主選舉產生。互助資金的民主化管理極大地促進了試點村基層民主建設，增強了村民的金融意識，推進了新型農民的塑造步伐，提升了村級組織和村民的可持續發展能力，為全面實現小康奠定了堅實的能力基礎。

同時，各級扶貧、財政部門將縣級互助資金主管部門和村級互助組織的能力建設擺在突出位置，每年對新增試點縣村負責人員和具體工作人員進行培訓，邀請試點進展情況良好的試點村互助組織管理人員到會介紹經驗、交流體會，使參訓人員既有理性認識和感性認識。

(五)支持大膽創新，豐富互助資金試點模式。我省試點工作緊緊圍繞探索和完善財政扶貧資金使用管理新機制的宗旨，鼓勵各試點縣結合自身優勢探索創新試點運作模式，將現有的各項財政扶貧資金有效粘合，形成合力以提高財政扶貧資金使用效益。如：遂川縣將互助資金試點工作與扶貧到戶貸款貼息方式改革工作有機銜接，規定大戶取得貼息資格必須以繳納互助金加入互助組織為前提條件，大戶可按照互助組織章程參與互助資金的監督管理，但大戶不得從互助資金中借款，僅能從其他的金融機構獲取貸款。這樣不僅壯大了互助資金規模，給貧困戶創造了更多的借款機會；還可發揮大戶的經營管理優勢，幫助貧困農戶選擇產業、發展生產，使互助資金的運行管理更富成效。寧都縣引入非政府組織“縣社區扶貧研究會”參與互助資金，研究會無償投入2個村互助組織4萬元，幫助互助組織建立制度、完善管理、加強監督，幫助互助會成員選擇產業、提供信息、培訓技能，較快實現了互助資金的良性運轉。樂安縣將互助資金運作與支持發展當地主導產業煙葉生產緊密聯系，將互助組織與煙葉合作社緊密結合，確保了互助資金借款有效益、回收有保證。

(六)市場化運作，不斷壯大互助資金規模。為增強農戶借用互助資金的效益觀念和按期歸還借款的信用意識，統一規定了農戶繳納“互助金”加入互助組織獲取借款資格，借款支付一定的資金占用費。農戶繳納互助金堅持自愿原則，互助金可退還農戶，但其借款資格隨即終止。農戶繳納互助金的額度，根據各試點村實際，通過民主程序，以村為單位確定標準，農戶繳納的互助金一并納入“互助資金”周轉使用。資金占用費標準也由各村互助組織民主確定，占用費在彌補互助組織的運作管理等正常費用外，一律轉為互助資金滾動使用或提取一定比例用于本村的公益事業。同時，堅持扶貧宗旨，對貧困戶免繳互助金，部分試點村還規定從資金占用費中提取一定比例用于直接扶助貧困戶。如寧都縣資金收益設計為“普惠和特惠相結合”制，即資金收益既用于救助目標群體中的貧困戶的“特惠”，又用于維修已建項目或修建基礎設施項目的“普惠”，既考慮到救助了貧困戶的“點”，又照顧到建成項目的維護有資金保障，村容村貌得到改善，和諧農村建設落到實處的“面”。借款農戶既是獲得生產資金、享受項目利益的受益人，又是救助貧困戶、維修扶貧項目的作貢獻人。

(七)做好服務，積極扶持返鄉農民工創業。從2008年第四季度開始，受國際金融危機影響，江西省大量外出農民工紛紛失業返鄉。各試點村緊緊抓住這一機遇。充分利用返鄉農民工所長，采取積極措施幫助返鄉農民工當地創業，帶動一村一品產業基地的發展。如上饒縣四十八鎮北山村是互助資金試點村，茶葉灣養殖場是2008年9月份由6個返鄉創業的農民合股創立。在租用山場、購買仔雞后，購進飼料出現資金困難，他們主動加入“北山村扶貧互助會”，經3名公職人員擔保，每戶借了5000元總額3萬元的“互助金”，購買到足夠飼料，養雞場逐漸興旺。2008年第一批成雞出售，正逢年關，賣出了好價錢及時還清了借款，交納了三個月的資金占用費。田墩鎮紅門村去年年底返鄉農戶承包了果園，今年初申請借款，紅門村互助會一個工作日就把手續辦齊，5000元“互助資金”打入其“一卡通”。方便、快捷的“互助資金”有效地緩解了返鄉農民工創業資金短缺的問題，為返鄉農民工當地創業提供了有力支持。

(八)強化監督管理，實時掌握互助資金試點情況。為強化監督管理，省、市扶貧和財政部門不定期到試點村進行實地檢查調研，訪問借款農戶，征求農戶對試點工作的意見；檢查互助資金的使用管理情況；與縣鄉村相關同志討論改進試點工作的辦法。縣扶貧辦認真履行監管職責，經常到試點村檢查指導工作，確保互助資金安全周轉。為及時了解試點情況，發現問題。解決問題，不斷改進試點工作，我們實行了定期與不定期匯報試點進展情況制度，編制了各類報表印發到試點縣、村，要求各縣每年定期上報兩次試點村互助資金運轉情況，不定期上報出現的問題或好的意見及建議。

三、問題及建議

雖然江西省互助資金試點總體進展良好，成效顯著，但是仍存在一些不足，主要是：

1、互助資金規模較小與農民日益增長的生產發展需求存在很大矛盾。雖然政府注入每村15萬元建立村級互助資金，有力地支持了貧困村貧困農戶的生產發展，但是由于自身積累的能力弱，貧困村要依靠自身力量進一步擴大互助資金的規模難度很大，加之涉農項目普遍周期比較長，互助資金的周轉率低，造成受益農戶面窄。從我省各試點村情況看，即使互助資金全額借予了農戶，其覆蓋面也只有15％左右，特別是每年春耕備耕時期，互助資金的供求矛盾更為突出。

2、互助資金試點面小與廣大貧困村日益迫切的發展要求存在很大矛盾。目前，國家僅在我省6個縣40個村開展試點，即使加上江西省自籌資金在另5個縣40個村開展的試點，全省試點村也僅有80個，與我省5000個貧困村貧困群眾生產發展資金的巨大缺口相差甚遠。

3、能力建設投入相對不足，互助組織的自我管理和發展能力有限，在一定程度影響了互助資金的管理效益。目前，江西省對各村互助組織的培訓基本局限于與互助資金和組織運作有關的內容，對如何調動村民參與管理監督的積極性和能力、如何為互助組織成員在產業選擇、技能培訓、信息提供、市場營銷等方面服務的能力培訓，基本未涉及。