贛西北山區扶貧移民搬遷動力機制的研究

[提要]本文在評述傳統人口遷移推拉理論的基礎上，結合贛西北山區扶貧移民搬遷實際，將政府的支持力與移民個人的內驅力引入推拉理論中，構建了移民搬遷扶貧的動力機制，由此分析移民發生的可能性，以便科學地選擇好遷出地和安置地，創新工作機制，調動山區群眾搬遷的積極性，促進社會、經濟和生態的可持續發展。

[關鍵詞]江西扶貧；扶貧移民搬遷；推拉理論；動力機制；工作機制

[作者簡介]賴波平(1965—)，男，江西省修水縣扶貧辦副主任。(江西修水 332400)

幾乎所有移民類型都涉及到移民為什么搬遷的問題。目前，國內外研究者沿用傳統西方人口遷移的“推一拉”理論來解釋移民搬遷的基本動因，這對于研究自發性移民搬遷具有一定的指導意義。但用來分析扶貧移民搬遷動力，有一定的局限性。本文通過對江西省修水縣扶貧移民搬遷進行實證分析，在進一步完善“推一拉”理論的基礎上，試圖建立扶貧移民搬遷的動力機制，以期正確認識和科學引導山區群眾的有序搬遷，并為移民搬遷扶貧提供一點有益的啟示。

一、傳統人口遷移推拉理論述評

“推拉理論”是研究人口遷移行為發生原因的重要理論，認為遷移是遷出地的推力與遷入地的拉力共同作用的結果。

早在1885年，雷文斯坦就指出，人口遷移并非完全盲目無序流動，而是遵循一定的規律。人口遷移的動力，是共同作用的推拉因素。赫伯拉在1938年正式提出了推拉理論。主要內容是：人口遷移的目的是改善生活條件，遷入地的那些有利于改善生活條件的因素就成為拉力，而遷出地的不利的生活條件就是推力。人口遷移就由這兩股力量前拉后推所決定。博格(1959)進一步分析了推力和拉力對遷移選擇性的影響。他指出，從遷出地看，強烈推力所刺激的遷移會比強烈拉力所刺激的遷移具有較小的選擇性；當只有強烈推力而無強烈拉力時，遷移選擇性最小。1996年，E.S李認為遷出地和遷入地實際上都既有拉力又有推力，同時又補充了第三個因素：中間障礙因素。中間障礙因素主要包括距離遠近、物質障礙、語言文化的差異等。張志良等(1997)認為，自然環境的空間差異是引發移民的基本外部機制，社會經濟發展水平的區域差異是引發移民最根本的動力機制，另外，個體差異是引發移民的內在機制。

隨著移民研究工作的不斷細化、深化，特別是近幾年扶貧移民搬遷工作的穩步開展，推拉理論便呈現出了它的理論局限性。其一，“推拉理論”將“遷移”描述成某一群體被動地被“推”、被“拉”的過程，無視移民主體在這一過程中的主觀能動性。其二，“推拉理論”無法回答當原先存在的。“推拉”因素發生變化之后，為什么移民行為并不一定立刻終止；反之，在另外的個案中，某些“推拉”因素并未發生明顯變化，移民行為卻減少或下降了。其三，在相似的“推拉”因素的作用下。同一群體中有的人走上了移民道路，有的人卻依然故我，安于現狀，原因何在?其四，移民行為完全是推拉因素作用下的“理性選擇”嗎?其中難道不存在偶然的恣意行為嗎?實際上，在實施遷移的移民活動中，也有不少移民的遷移行為是從眾心理的結果。

由于傳統人口遷移推拉理論存在著上述一些缺陷，無法解釋當前正在開展的復雜的扶貧移民搬遷現象。這正是傳統推拉理論需要進一步改進和完善的地方。

二、贛西北山區扶貧移民搬遷概況

修水縣地處贛西北山區，縣域面積5404平方公里，人口82萬，素有“八山半水一分田，半分道路和莊園”之稱，深山區人口比較多。潛在的移民大量存在。自2003年以來，開始了由政府組織與群眾自愿相結合的扶貧移民搬遷工作。至2008年底，共投入移民補助資金1.54億元，已成功搬遷山區群眾9487戶44121人，建立集中安置點173個。

扶貧移民搬遷是一項政策性很強、工作難度大的系統工程。涉及到山區群眾的生產、生活觀念習慣和方式變革，物質利益和資源的再分配，也牽涉到安置地群眾的物質利益、資源分配和容納程度。修水縣扶貧移民搬遷的總體趨勢是由西部到東部，實行異地安置(圖1)。政府通過大量的投資，繁雜的組織協調，廣泛的動員發動，創造了移民生產生活的基本條件。特別是克服了自發移民零星散亂，沒有耕地、生產生活資料以及戶籍制度保障的弊端。有土集中安置點基本實現了“一簿二證三通四有”的目標。“一簿”就是移民戶全部換了安置地的新戶口簿；“二證”就是為移民分配了人均0.5畝水田，并辦理了土地承包證。同時，每戶移民還擁有占地140平方米的住房。辦理了建設用地許可證。“三通”就是安置點做到了通水、通電、通路。“四有”就是移民戶就近有地方看病，適齡兒童就近有學校讀書，群眾有穩定的收入來源，安置點有組織機構管理。縣城無土集中安置點通過戶籍的轉換，移民實現了由“山民”向“市民”的轉變。

三、扶貧移民搬遷的動力機制

扶貧移民搬遷又稱為政府組織的自愿移民，是一種復雜的社會經濟現象。作為“理性人”的貧困群體，移民動因是多方面的。既有影響移民搬遷的外部條件，也有移民個體的內在因素。本文認為：遷出地的推力、安置地的拉力、政府中介的支持力和移民自身的內驅力共同構成了移民搬遷扶貧的動力機制，促使貧困山區潛在移民成為現實扶貧移民。

1、推力：遷出地生存與發展條件的缺乏與惡化

修水山區群眾的生存狀況可用“一少一差一分散，生產生活有六難”來概括。

“一少”，即耕地少、資源少，尤其是水田少。這些地方人均耕地只有幾分，水田更少得可憐，賴以生存的土地根本沒有辦法滿足他們的生計。森林資源銳減，自然災害頻繁。“一差”，即基礎設施差。沒有任何水利設施，抗自然災害能力弱。“一分散”，即群眾居住十分分散。不少村組零零星星地分散在崇山峻嶺之中，幾里路才有一戶人家。“六難”，一是耕作難。許多山區群眾僅有的一點掛壁土土質非常貧瘠，在這上面種點紅薯維持生活，加上野豬侵害嚴重，一年到頭所收無幾。二是行路難。因不通公路，出門就得步行，最遠的地方距鄉政府有三、四十公里。三是就學難。居住過于分散，教學網點少，讀個小學都要走十幾里的山路。有的農民子女因讀書太遠，加上家庭經濟困難，干脆輟學在家。四是就醫難。離醫院遠，不少危重病人，走幾十里的山路，因救不及時，人還沒到醫院就一命歸天。五是運輸難。生產生活資料運進運出，靠的是一雙腳板，肩挑背扛。六是娶妻難。有不少山區青年男子已過結婚年齡娶不到妻子。

在這些地方，惡劣的生存環境對他們產生了強大推力，只有通過搬遷，徹底改變生存空間，才能創造生存和發展的基本條件。在政府未啟動扶貧移民搬遷前，也有少數山區群眾，為了改變現狀，毅然選擇了自發移民搬遷。

2、拉力：安置地優勢的自然資源和經濟社會條件

就推拉理論而言，不能單純強調移民遷出地惡劣生存環境的推力作用，實際上，安置地強大的拉力才是更大的動力，畢竟，大多數居民對原住地有著濃厚的感情，一般不輕易搬遷。一般情況下，山區群眾作出搬遷決定受到多個方面的影響，集中在：搬出去能否穩得下來。是否不受當地人的欺負，土地能否長期承包，小孩上學能否解決，看病求醫是否方便，自己能否適應。等等，這些都是多個影響因素的綜合表現。

修水縣移民安置地以東部地區為主，這些地方與遷出地比較。主要表現在“兩豐富三便利”上：一是光熱資源豐富。安置地為平原和丘陵地區，海拔比遷出地低260～420米，年≥10℃的積溫比遷出地多200—1200℃，無霜期比遷出地長14—17天，日照時數比遷出地多60—80小時。二是土地資源豐富。土地面積較多，人均耕地面積1.34畝(其中水田面積0.88畝)，比遷出地多0.52畝(水田多0.61畝)。農田水利基礎設施條件較好。特別是還有許多宜農宜墾的土地資源可供開發利用。產業發達，這些地方為主要的商品糧生產區、蠶桑基地和商貿匯集地。三是交通便利。安置點選擇在靠近公路或集鎮，群眾出門行路、購買日常用品和生產資料、銷售農副產品比較方便。四是上學求醫便利。安置地都有村辦學校，可以就近讀書。離鄉鎮衛生院不到2公里，村級衛生所也較健全，群眾看病就醫非常方便。五是尋找就業門路便利。由于交通方便，經濟發達，有更多的用工信息，務工經商的門路也較多，就業方便。

遷出地的群眾對山里的生活艱辛有了更深刻的體驗，他們自發或在鄉村組織的引導下到安置地考察，或到過外面打工見過世面，安置地優美的居住環境、就近的教育網點、便捷的交通、利民的衛生設施、親和的人際關系對他們形成一種強烈的吸引力，所以做出了搬遷的決定。

3、支持力：政府反貧困戰略的重要舉措

(1)自發移民的障礙。從現實看，貧困農戶進行自發移民，受到了一系列因素的制約。一是由于山區群眾缺乏在就業和投資上的競爭力，向城市的大量遷移不大可能。二是現有耕地已普遍長期承包至戶，土地流轉買賣不單存在制度的障礙。缺乏法律保障，而且貧困群眾也沒有購買的能力。三是二元結構的戶籍制度，限制了人口的遷移，沒有戶籍意味著不能獲得生產生活資料，也使移民在遷入地處于一種非法地位。四是山區群眾缺乏信息來源和生產技能。他們不知道應該向何處搬遷，在新的地方也缺乏基本的生產技能。五是搬遷需要一定的初始費用，貧困農戶缺乏這種能力。這些障礙的存在，使得山區人口遷移的推力和拉力逐漸變小或失去效力。如果沒有政府組織就很難實現搬遷。

(2)政府選擇扶貧移民搬遷的機會成本分析

中國傳統的扶貧開發方式(即就地扶貧)對初步解決2億多貧困人口的溫飽起了非常大的作用。但同一政策對不同貧困類型的效應顯然是不同的，特別是對于缺乏基本生存和發展條件的深山區，傳統的扶貧方式確實存在一些問題。深山區地形復雜而遙遠，大量的投入資金，卻難以改變當地的生產生活條件。即使路、電、水等基礎設施都通了，也沒有多大發展余地。

以修水縣復原鄉七里敗村為例，該村地處海拔800米的高山，距鄉政府30多公里的山路，6個自然村302人。解決七里敗的貧困問題，路徑有三條：一是就地開發，綜合治理；二是勞務輸出，打工經濟。三是移民搬遷，異地開發。這三種方式都可達到扶貧的目的，但是在成本與收益方面有所不同。現就就地扶貧與移民搬遷的成本比較如下：

就地解決方式的成本。架設輸電線路需140萬元；通訊線路需105萬元；修建人畜飲水工程需50萬元；安裝廣播電視接收站需15萬元。建設學校需20萬元；建衛生所需15萬元。農田改造和產業開發需400萬元。修建公路需投資1050萬元。以上合計共需投入1790萬元，人均達5.93萬元。

移民搬遷扶貧的成本。據初步測算。搬遷1個人口，需要12000元左右。

兩種方式的成本差別是明顯的，實現同樣的發展目標，就地扶貧與移民扶貧投入之比為5：1，改變了過去移民搬遷扶貧投入遠遠高于就地脫貧投入的固有說法。因此，在這種情況下，政府選擇移民搬遷扶貧的方式在經濟上是可行和科學的，具有不可替代的經濟合理性。

(3)政府組織的作用

政府是整個扶貧移民搬遷活動的組織者。它可以使遷出地的推力和安置地的拉力在中介中連接起來，從而起到了巨大的支持作用。修水縣的主要做法是：

一是成立了高規格的工作機構。由縣政府主要領導任組長，相關單位為成員，扶貧辦為辦事機構，統一籌劃相關工作。二是在試點的基礎上，編制合理可行的移民規劃。對遷出地的生存狀況及安置地的資源容量進行深入調查，制定了移民規劃。確保了搬遷人口定向、定量、有序的流動。三是多方籌集資金，為移民提供耕地、基礎設施和社會服務設施。有土安置人均分配有0.5畝水田。積極爭取上級有關配套資金5400萬元，對安置區的基礎設施、社會服務配套工程、基本農田水利等進行了全面建設。四是制定優惠政第，免除移民的后顧之憂，解決移民初期的生產生活問題。如移民搬遷后，原有山林經營權仍歸移民戶所有。制定了“四優先五減免”優惠政策。免費為移民提供建房宅基地，辦理安置地的新戶口簿。五是做好農戶的組織發動工作。搬遷前向遷出地群眾進行廣泛宣傳，提供足夠的信息，讓他們了解安置地的基本情況，可能得到的土地及可能遇到的困難，以及政府提供的優惠政策。在此基礎上動員農戶自愿報名。在農戶進入安置點后，加強后期管理，及時幫助他們解決問題。

實踐證明，政府的這種支持力是非常必要的，是移民搬遷扶貧最有力的政策保證和組織保證。

4、內驅力：移民改變現狀的最直接選擇

(1)移民對搬遷的成本收益比較

經濟因素是影響移民搬遷決定的最重要的因素之一。舒爾茨的成本——收益理論認為，移民選擇搬遷并定居。是收益理性預期以及這種預期實現的結果。也就是移民的搬遷行為是一種投資行為，移民通過搬遷成本、風險和遷入后的效益博奕后決定其行為選擇，當收益大于成本才會形成搬遷決定。

山區群眾是否搬遷外地去的，主要取決予他們對以下成本與效益方面的博奕結果：1、經濟成本與利益之間的權衡。在搬遷過程中的成本已由政府解決一部分，同時也有一定的損失。但從可預期的長遠利益獲得看，他們的長遠利益大于損朱。2、社會資本得失比較。社會資本包括各種規范、信任度和社會關系網絡等。當搬遷到新的安置地，對新的鄰里的信任度將降低，社會規范和社會關系網絡在新的地方不再完整甚至喪失。3、心理成本的付出。一是對家鄉的依戀，即有一種“故土難離”情結；二是對外界陌生地的恐懼，到了陌生地是否會水土不服，是否習慣等。三是對安置地陌生人的恐懼。既指對安置點內的陌生人的恐懼，即與他們是否存在矛盾和沖突，又指對安置地當地村民的恐懼，即是否有岐視甚至欺負等。他們在遇到困難時，承受著巨大的心理壓力。

我們將移民的經濟發展分為三個階段：搬遷階段、恢復階段、發展提高階段。而移民經濟發展的結果有兩種：搬遷后移民經濟發展的程度比搬遷前高；搬遷后移民經濟發展的程度比搬遷前低。可以用圖2來說明。

在圖2中，曲線Y表示在不搬遷情況下農戶經濟收入預測曲線；曲線x表示移民經濟發展曲線；O表示在基年的農戶經濟收入；A表示移民開始搬遷的年份。在圖1中，AB表示移民搬遷階段。在這一階段中，由于生產條件的改變。搬遷中家園重建所需各種投入大量增加，移民的生活和收入水平有所下降。BC表示恢復階段。在這個階段移民經過調整，逐漸適應安置地的經濟社會環境和生產條件，經濟開始恢復，到c點時達到了移民不搬遷時的水平。c點以后是發展提高階段，由于安置地的生產和社會條件優于原遷出地，移民一旦恢復生產以后，經濟發展的加速度比原遷出地的大，移民的經濟收入不斷提高。在圖2—2中，AB同樣也表示搬遷階段，B點以后表示恢復階段和發展階段。移民經濟雖然得到恢復和發展，但由于移民不適應安置她的社會生產條件，其經濟發展速度還不如在原遷出地。根據成本——收益理論，顯然移民群眾對搬遷后經濟發展有圖2—1所表示的預期時，才會決定搬遷。

(2)移民搬遷的意愿分析

盡管扶貧移民搬遷是帶有扶持幫助性質的福利性政策，貧困山區對人口又有強大的推力，但由于貧困農戶依戀敵土、懼怕風險的心理。并不是所有的人都愿意搬遷。修水縣扶貧辦進行了一次“深山區農民生活狀況及搬遷意向”的問卷調查，其結果如下：

一是山區群眾是否贊成移民搬遷的態度。回答“非常贊成”、“比較贊成”、“贊成”分別是51.3％、13.4％、20.8％，有7.6％和6.9％的人回答“無所謂”和“不贊成”。山區群眾對搬遷改變貧窮有一定的期待，他們大部分對搬遷沒有抵觸和反對。二是山區群眾對移民搬遷的主體選擇性。在選擇移民的群體中，以在外打工的年輕人較多，達46.5％。通過外出打工，他們認識到山外的發展潛力和機會，也對山里的貧困狀況有了更深刻的認識，因此也更迫切要求通過異地搬遷來實現擺脫貧困的目的。也有11.2％的人選擇隨大流，表現從眾的心理。三是山區群眾希望政府提供的幫助方面。調查中有68.3％的群眾希望在“移民搬遷”方面能夠獲得政府的幫助。

從圖3也可以看出，“改善生活條件”為移民的首選目的，其次是選擇“為子女未來”和“發家致富”，再次是選擇“增加耕地”，只有5.5％的移民選擇“吃飽穿暖”。

綜上所述，遷出地和安置地存在著極大的自然、經濟和環境條件的反差，在客觀上形成了移民搬遷的推拉力。政府的倡導、組織、服務和幫助，特別是經濟上的資助，可以把消極的中介障礙變為積極的扶持因素。加上移民主觀上世居深山的現實已積聚為欲遷的主動力。四個方面力量的共同作用，構成了扶貧移民搬遷的動力機制(圖4)。

四、扶貧移民搬遷工作機鑭的創新與建議

通過扶貧移民搬遷動力機制的建立和分析，可以得出這樣一個結論：要想促進山區移民的有序搬遷，必須從遷出地的推力、安置地的拉力、政府的支持力和移民個體的內驅力四個方面著手進行解決。因此，需要創新工作機制，調動全社會力量參與扶貧移民搬遷的積極性。確保扶貧移民搬遷工作的順利進行。

1、目標瞄準機制創新

一是鎖定搬遷區域。要把缺乏基本生存條件確實是需要搬遷的地方列為搬遷區域，這些地方水、電、路等基礎設施差，群眾就醫、就學、行路困難，信息閉塞，生存環境惡劣。缺乏致富的基本條件，群眾有搬遷的意愿。二是停止遷出地基礎設施建設。對納入重點搬遷的區域實行“一個不變、五個不安排”的措施。“一個不變”，即移民搬遷后，原有山林經營權不變，仍歸移民戶所有。“五個不安排”，即不再安排水電路等基礎建設項目；不再安排木材砍伐指標；不再安排開發性建設項目；不再審批建設用地手續；不準新遷人人口。所有遷出地的山林資源全部列入生態自然保護區，實行封山育林。只有這樣，才能形成搬遷的推力。

2、安置機制創新

一是多形式安置，確保整體搬遷。從安置方式看，同任何一種遷移一樣，扶貧移民搬遷隨著搬遷距離的增加，難度加大。這不僅是因為搬遷距離長增加了成本，而且由于搬遷涉及的行政區域多，在獲得新的生產資料方面，困難也會增多。今后可以采取7種安置方式，讓山區群眾有更多的選擇去向：第一種統一選點，集中安置。第二種村內調節，下山安置。第三種土地整治，造地安置；第四種產業扶貧，基地安置。第五種務工經商，集鎮安置。第六種投親靠友，分散安置。第七種是孤寡老人，敬老院安置。原則上盡量照顧原來的親緣和鄰里關系。二是多角度選點，確保可持續發展。移民安置點要盡量選擇“近路、近水、近電、近學校、近醫院”，并很少與安置地居民發生土地矛盾的區域，盡量為未來留足發展空間，以增強安置地對移民的吸引力。

3、政策機制創新

制定優惠的政策，對移民搬遷具有支持、引導和激勵作用。在移民過程中，最關鍵的是土地政策和減免稅費的政策。一是土地分配政策。政府要無償為每戶移民提供120平方米的宅基地。實行有土安置的地方，要確保人均0，5畝水田和適量的菜地、山場，并完善土地承包合同，賦予移民對土地的長期使用權。二是減免稅費政策。對扶貧移民搬遷工程實行“零稅費”管理。移民戶在發展農業產業化經營、興辦創業企業、開店經商等方面享受國家的稅收優惠政策。接收統一安排的扶貧移民就業對象占職工總數一半以上的企業，除享受貸款貼息外，建議五年內免征企業所得稅。

4、投入機制創新

扶貧移民搬遷是一種政府組織的扶貧性措施，要建立多元化、多渠道的投入機制。一是適當提高補助標準。目前人均3500元的補助標準較低，刺激不了山區群眾搬遷和安置地村民接收的積極性。建議將補助標準提高到人均6000元左右。二是整合項目資金。在全面落實普惠涉農政策的前提下。采取“各炒一盤菜，共做一桌席”的辦法，整合農業綜合開發、農村能源、退耕還林、村組公路、人畜飲水、農田水利、學校改造、土地整治、公墓區建設、以工代賑等項目資金。支持安置地的基礎設施建設。三是實行差別式扶貧。移民是投入的主體，要鼓勵他們多渠道籌資積極參與“重建家園”。對于個別極端貧困的特困戶，應當特殊情況特殊處理，不要搞一刀切。另外，還要積極探索市場經濟條件下，移民搬遷投入的新思路、新辦法。

5、管理機制創新

一是組織管理。扶貧移民搬遷是有組織、有計劃的政府行為。需要建立專門的工作機構和規章制度，加強組織和管理，編制合理可行的移民規劃。做好移民的宣傳發動和組織工作，搞好示范引導。二是服務協調。移民搬遷是一項社會性系統工程，需要相關部門的密切配合，大力支持，形成合力。安置地和遷出地兩地政府要明確責任，加強溝通，做好有關銜接工作。三是屬地管理。移民搬遷后，隸屬安置地村組管理。由公安機關注銷其原籍戶口，辦理安置地的新戶口簿，使之成為地道的安置地村民。四是后續幫扶。在移民戶搬遷后要充分利用當地的資源條件，搞好開發式扶貧，發展能穩定增收的主導產業，加快移民脫貧致富步伐。