美國的農(nóng)地保護

美國國土面積936.48萬平方公里，人口近2.7億。按所有權劃分，私人所有的土地占60%，聯(lián)邦、州及地方政府所有的土地占38%， 印第安人保留地占2%。按城鄉(xiāng)用地劃分，鄉(xiāng)村土地占97%，城市用地占3%。美國耕地面積約1.92億公頃(28.2億畝)，占全國土地面積的20%，人均0.7公頃(10.7畝)。

農(nóng)地保護計劃

美國農(nóng)地與牧場保護計劃源于美國聯(lián)邦政府1996年農(nóng)業(yè)法案設立的農(nóng)地保護計劃。2002年新的農(nóng)業(yè)法案將農(nóng)地保育范圍擴大到牧場，由農(nóng)業(yè)部自然資源保護局組織實施，聯(lián)邦政府通過農(nóng)產(chǎn)品信用公司提供配套資金，補助州政府、部落政府及其他地方政府，向農(nóng)場主、牧場主購買農(nóng)地開發(fā)權。出售農(nóng)地開發(fā)權的農(nóng)場主或者牧場主在取得補償金的條件下，必須承諾不將農(nóng)地轉為非農(nóng)業(yè)用途，并且對受到嚴重侵蝕的土地施行保育與保護措施。

科學確定農(nóng)地保護的區(qū)位。州政府農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)地保護專家根據(jù)城市化發(fā)展的趨勢將土地劃分為四個層級。第一級是已城市化的土地，第二級是正在和未來50年內(nèi)將要城市化的土地，第三級是100年內(nèi)可能會城市化的土地，第四級是邊遠鄉(xiāng)村的土地，將保護的重點放在第三級和第二級。

細分農(nóng)地的效用與價值。農(nóng)地除其固有的耕作效用外，還可以按照利用方式細分為多種使用價值。最高的使用價值是改變農(nóng)業(yè)用途，用于建筑等。假設某塊農(nóng)地的總效用價值為4100，觀賞價值100個單位，耕作價值1100個單位，用于非農(nóng)建設價值2000個單位，土地所有者存在著將農(nóng)地轉為建設用地的價值取向。政府可以把農(nóng)地的開發(fā)建設權利買斷，達到限制農(nóng)地非農(nóng)化的目的。

根據(jù)市場確定價格。為了保護農(nóng)地，控制農(nóng)地的非農(nóng)化，美國把農(nóng)地轉為非農(nóng)用途的使用價值納入市場交易，政府、私人、社會團體等需要購買農(nóng)地開發(fā)權，才能進行農(nóng)地開發(fā)。農(nóng)地開發(fā)權的價格參照市場交易價格由評估機構確定，一般不高于農(nóng)業(yè)用地價格與非農(nóng)業(yè)用地價格之差。2007年4月份，馬里蘭州農(nóng)地開發(fā)權的價格最高為11330美元/公頃，最低為809美元/公頃(分別合755美元/畝、60美元/畝)。

實行政府投資補助。農(nóng)地與牧場保護計劃屬于自愿性質(zhì)的聯(lián)邦政府計劃。愿意參加該計劃出售農(nóng)地開發(fā)權的農(nóng)場主、牧場主的申請經(jīng)審核通過后，與政府、農(nóng)地保護組織達成協(xié)議，聯(lián)邦政府和州政府予以投資補助。聯(lián)邦政府和州政府最多分別補助購買價格的50%。

依法轉讓農(nóng)地開發(fā)權。農(nóng)牧場主除將農(nóng)地開發(fā)權賣給政府和農(nóng)地保護外，也可以自由轉讓。受讓方購得農(nóng)地開發(fā)權后，只允許在轉讓額度范圍內(nèi)且僅在其合法所有的土地上進行建設。為此，有的地方還建立了農(nóng)地開發(fā)權銀行，從保護農(nóng)地、降低開發(fā)密度的地方購買農(nóng)地開發(fā)權，出售給需適度擴大開發(fā)建設的地方。

從1996年實施該計劃至2006年，聯(lián)邦、州及各地政府共保護農(nóng)地面積近1億畝，主要集中在東部城市發(fā)展較快的地區(qū)。其中，聯(lián)邦政府累計支出5.97億美元(包括補助各州及縣、鎮(zhèn)政府)，購買了永久農(nóng)地開發(fā)權20萬公頃(300萬畝);各州政府購買農(nóng)地開發(fā)權的支出累計超過18億美元，購買了30～100年的農(nóng)地開發(fā)權566.55萬公頃(8498萬畝)，其中馬里蘭州購買了10.52萬公頃(157.8萬畝)的農(nóng)地開發(fā)權，占耕地總面積的13%。2007年，聯(lián)邦政府安排預算7300萬美元，馬里蘭州政府安排7000萬美元用于補助購買農(nóng)地開發(fā)權。

農(nóng)地糾紛調(diào)處

在美國，土地權屬糾紛由法院解決，政府一般不擔任調(diào)解仲裁角色。涉及農(nóng)地經(jīng)營的糾紛可以通過仲裁方式解決，但沒有仲裁協(xié)議的，美國馬里蘭州正在探索調(diào)解和仲裁的解決方式。

有仲裁協(xié)議的農(nóng)地仲裁。美國早在1925年就頒布了《聯(lián)邦統(tǒng)一仲裁法案》，對商事仲裁作出了規(guī)定。美國仲裁委員會分別在加利福尼亞、羅德島、達拉斯和亞特蘭大設有四個仲裁中心，負責處理一般民商事爭議。美國仲裁委員會受理的農(nóng)地糾紛不多，主要是農(nóng)地買賣合同糾紛、農(nóng)地經(jīng)營的保險合同糾紛等。仲裁時要遵循美國仲裁委員會制定的民商事仲裁規(guī)則，即自愿仲裁、書面協(xié)議、一裁終局。

為保證仲裁在平等、公正的前提下進行，針對包括類似弱小農(nóng)戶與大企業(yè)、消費者與購物中心等存在弱勢主體的仲裁，美國仲裁委員會制訂了“正當程序協(xié)議”，要求當事雙方申請仲裁時，一方不能限制或者歧視相對弱勢的一方，否則不予受理，并平衡雙方的仲裁費用，確保弱勢方降低仲裁成本。

沒有仲裁協(xié)議的農(nóng)地糾紛的調(diào)解與仲裁。馬里蘭州農(nóng)業(yè)部根據(jù)州耕作權利法案的規(guī)定，開展了農(nóng)地經(jīng)營糾紛的調(diào)解。2006年耕作權利法案修正后，又據(jù)此開展了農(nóng)地經(jīng)營糾紛仲裁試點。

第一，農(nóng)地經(jīng)營糾紛的調(diào)解。農(nóng)(牧)場主在農(nóng)地經(jīng)營中因氣味、飼養(yǎng)牲畜等問題在鄰里間經(jīng)常發(fā)生糾紛。為妥善解決這些問題，保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營，馬里蘭州于1978年頒布了耕作權利法案(目前，美國50個州都已頒布)。各縣依據(jù)法律規(guī)定成立了調(diào)解理事會。主要解決聯(lián)邦政府項目計劃執(zhí)行中與農(nóng)場主的糾紛、鄰里間因農(nóng)地經(jīng)營生產(chǎn)的糾紛、農(nóng)場主家庭內(nèi)部成員農(nóng)業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的糾紛等。調(diào)解具有法律效力。在已成立調(diào)解理事會的縣，未經(jīng)調(diào)解理事會調(diào)解的糾紛，法院不予受理。未成立調(diào)解理事會的，當事人可直接到法院起訴。美國農(nóng)業(yè)部在全國有專門的調(diào)解計劃，對33個州的調(diào)解工作給予經(jīng)費支持，每個縣都設有專職的調(diào)解員。

第二，農(nóng)地經(jīng)營和侵權糾紛的仲裁。為進一步減輕農(nóng)場主訴訟負擔，節(jié)約時間和金錢，在美國農(nóng)業(yè)部的支持下，馬里蘭州農(nóng)業(yè)部依據(jù)耕作權利法案2006年修正案，組織開展了農(nóng)地經(jīng)營和侵權糾紛仲裁試點。目前，全州23個縣已有18個縣成立了仲裁委員會，其中14個縣開展了仲裁活動，已裁決3起較大影響的農(nóng)地經(jīng)營和侵權糾紛。仲裁委員會一般5～7人，由農(nóng)業(yè)相關機構、協(xié)會、組織的負責人擔任，并有一套仲裁程序和規(guī)則。受理范圍包括:沒有簽訂書面合同，如污水污染、農(nóng)藥飄移污染等侵權糾紛;合同中約定該仲裁委員會管轄的;約定其他仲裁機構的，則不予受理。仲裁裁決作出后，如在30日內(nèi)不上訴，裁決即發(fā)生法律效力。一方當事人不履行，另一方當事人可以申請法院強制執(zhí)行，可以罰款，但不能追究刑事責任。 (安 智)