湖南行政變革，從“程序”突圍

盡管《湖南省行政程序規定》不是國家法律，甚至連地方法規都不是，僅僅是個政府規章，然而，政、學兩界均給予了極高評價。一位來自國務院法制辦的官員說，這是一個具有標志意義的事件。

在我國，制定《行政程序法》的呼聲已喊了十余年并無動靜，湖南卻在2008年走到了前面。

4月17日，湖南省省長周強簽署政府令，正式頒布了一部填補中國行政程序立法空白的地方規章——《湖南省行政程序規定》（以下簡稱《規定》）。在將近六個月的準備后，10月1日，《規定》在湖南正式施行。

盡管《規定》不是國家法律，甚至連地方法規都不是，僅僅是個政府規章，然而，政、學兩界均給予了極高評價。一位來自國務院法制辦的官員說，這是一個具有標志意義的事件。

“地方版本”破冰

行政程序立法空白在湖南破冰，應該得益于“一次巧遇”。

從團中央第一書記轉任湖南省省長后，有著法學教育背景的周強在2007年全國“兩會”中，在下榻的全國總工會“職工之家”賓館，恰巧碰上也下榻于此的全國人大代表、國家行政學院法學部主任應松年。再加上同時下榻于此的時任湖南省高院院長江必新，三位“法律人”閑聊的話題也未離開“法”。

制定《行政程序法》，對從事行政法研究20多年、72歲的應松年來說，可謂“夙愿”。從上世紀90年代初，應松年就與很多專家學者一起呼吁行政程序立法，并將呼吁轉化為實際行動。十幾年來，應松年為首的專家學者起草了15稿行政程序法文本，幾乎每年都要修改一二稿，孜孜不倦。

然而，作為一部行政法中的基本法，行政程序法雖然幾次寫入全國人大立法規劃，但都未能進入審議階段。這成為行政法學者們最大的心病，自然也是應松年的心病。

國外許多國家行政程序法走的就是“先地方后中央”的道路，應松年后來在接受媒體采訪時如此說道。也許是屢次的挫折加上這條經驗，讓應松年閑談中試問周強：“能不能考慮先在湖南搞起來？”

而對于此時的周強而言，也有一個心病與行政程序有關。就在此前的2006年最后幾天，湖南決策層像往年一樣，閉門謝客，召開一年一度的經濟工作務虛會議。會上，大家關注最多的是發展環境問題，議論最多的是“公共權力部門化”。

聽了大家的發言，周強陷入了沉思。會后，他就依法行政進行了一系列調研，深感因缺乏一個統一的行政程序規定，導致政府行政行為不僅普遍存在隨意性和盲目性，且出現大量濫用權力、失職瀆職問題。

一個從理論出發，希望建設依法行政的程序；一個從實際出發，需要完善行政程序以解決實際問題。對依法行政的關注，讓他們一拍即合：程序控權是上策。就此，行政程序立法在湖南邁出了率先破冰的第一步，而接下來的事情就順利得出乎人的意料。

此后不久，周強特邀應松年成立了“湖南省行政程序規定起草專家組”，同時責令湖南省政府法制辦成立了“行政程序立法工作小組”。針對當前行政行為中需要解決的重要問題，從行政決策、行政公平、行政效率以及公眾參與等方面，兩個小組共同研究，起草《規定》。

從2007年4月起，行政程序立法工作小組先后5次赴京，與專家組進行研究、討論和修改，五易其稿，于2007年9月形成專家建議稿。同年10月，湖南省政府法制辦在專家建議稿的基礎上形成征求意見稿，書面征求了湖南各部門意見。

四易其稿后，2008年2月，周強再次邀請12位行政法專家會聚一堂，就《規定》展開論證，并決定通過媒體公布草案，向社會公開征求意見。在次前后，“長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗區”的獲批，以及剛剛結束的抗冰救災工作則加快了《規定》的出臺。

2008年4月9日上午，五易其稿的《規定》在湖南省政府第4次常務會議上審議通過，17日，周強簽署政府令，正式頒布。

“作繭自縛”

2008年11月6日，改版后的湖南省政府網站正式開通，其中的“政府信息公開發布平臺”等欄目的設置進一步拓展了湖南政務信息公開的深度與廣度。相較此前的網站，這些改變已經使得湖南省政府網變成了一個先進的電子政務平臺，一位知情人士說，就此湖南曾向全球公開征求建設意見。

而這一切的目的都是為貫徹《規定》，保證行政公開。《規定》規定，自2008年10月1日起，湖南縣級以上政府的重大行政決策結果、制定的文件以及依法應當主動公開的信息，都必須在政府公報或政府門戶網站上統一發布，如果沒有經過公開的程序，就沒約束力。

對此，媒體的解讀是——“一場行政機關作繭自縛式的革命”，首次以法律形式從程序上明確限制政府權力的膨脹。也就是說，雖然《規定》出自政府之手，但它要管的是政府自己，不是老百姓。行政公開只是“作繭自縛”的一方面，在《規定》中，對政府進行限權的最典型要求是關于紅頭文件的規定。

按照《規定》的要求，自10月1日起，現行紅頭文件有效期統一為5 年，標注“暫行”、“試行”的，有效期為2年。有效期滿的，文件一律自動失效。此前大部分紅頭文件并無時限，即便是“暫行”、“試行”也都長效不衰，經常造成行政行為有悖于當前現實的咄咄怪事。

同時，按照《規定》，自10月1日起，縣級以上政府作出重大決策必須嚴格遵循五個步驟：調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查、集體研究。涉及公眾重大利益等方面的決策，一律要進行聽證，違者將追究責任。此外，諸如政府不履行或者拖延履行職責，超越或者濫用職權，以及不依法舉行聽證會等都將被納入問責范圍，

“每個條文，都體現了政府管理模式之變——從管理者中心轉向公民權利中心。”湖南省政府法制辦主任賀安杰這樣概括。

對此，應松年的解釋是，在《規定》的制定過程中，貫穿始終的思想就是“以民為本”，以“執法為民、更好地為百姓服務”為原則。“比如，規定中的一個最基本的，就是行政行為中程序都以公開、參與為主線，要讓老百姓知道，無論制定一個規范，還是一個決策，只要涉及老百姓利益的都要公開，并讓百姓參與。知情權和參與權是貫穿在整個行政程序當中的。”

為什么是湖南

那么，為什么是湖南？何以十余年的呼吁在湖南得到了回應？

“湖南開啟了中國統一行政程序立法的破冰之旅，為什么湖南成為第一個吃螃蟹者，我們難以找到獨具的理由，只能歸于領導者個人的魅力。”《規定》起草小組成員王萬華在接受媒體采訪時如此說道。同時，身為起草專家組組長，應松年亦感慨道，“行政程序立法‘地方版本’的出臺，領導重視至關重要。”

兩位專家所言的領導，其中非常重要的一員應該是周強。周強不僅是這一地方行政程序法的首倡者之一，從決定立法到起草、論證、公示直至臨戰前的總動員，周強一直都是最大的推手。

一個典型的例子是，2008年2月23日上午，周強準時出現在長沙市蓉園賓館《規定(草案)》專家咨詢論證會現場，他開門見山地說，最近一段時間，省里停掉了其他的會議，為抗冰雪救災與災后重建讓路，不過這個咨詢論證會“是唯一的例外”。重視程度可見一斑。

與周強有過接觸的行政學者告訴媒體：“他有法律思維，講什么他懂，而且知道重要性。”2006年周強曾作為國家行政學院的學員前往耶魯大學參加培訓，并與中國法研究中心做了較長時間交流。該中心主任葛維寶教授對周強表現出來的法律思維印象深刻。

履新湖南省長后，周強一直致力于打造服務型、法治型政府，并希望借此為湖南尋找到國際坐標。

在周強看來，香港成為投資者天堂最重要的一點，就是投資者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計算出在當地投資的成本，對當地政府的行政行為、投資環境充滿信心。他希望，《規定》的出臺，能為到湖南來投資的企業家創造一個可以預期的投資環境與法制環境。

同時，還有一個不能不考慮的因素就是行政改革的“湖南現象”。從2007年前后開始，湖南在行政管理體制方面進行了一系列的改革，例如無紙化辦公、開門立法、政務公開等等。僅在行政立法上，湖南就先后制定了有關行政程序的多部單項地方立法，比如湖南省行政執法條例、行政處罰聽證程序規定等。

在相關專家看來，在《規定》出臺之前的這些行政管理體制上的變革，使得在湖南制定統一的行政程序規定條件已經基本成熟。

“湖南第一個吃螃蟹很合適，湖南既不是發達地區也不是欠發達地區，它介乎兩者之間，更接近于中國的實際，是做試點的最好地區。”行政法學家、中國政法大學馬懷德教授認為，行政程序法作為一部非常重要的法律，世界各國對其立法工作都很慎重，我國的行政程序法既不能照搬別國的經驗，也不可能一蹴而就，它需要一段時間來探索和總結經驗。