全程代理，政府轉型的譙城路徑

如果嚴格執行“為民服務全程代理制”，安徽不僅能有效地解決農民眼中的“天下第一難”——找政府辦事，而且能從根本上改變傳統的農村基層工作機制，推動鄉鎮政府的職能發生積極轉變，切實做到從“管理型政府”轉向“服務型政府”。

從2008年8月開始，安徽基層政府在向“服務型政府”的轉型過程中，有了一條新路徑——為民服務全程代理制。

8月13日，安徽省委、省政府在亳州市譙城區召開了“全省新農村建設暨為民服務全程代理制工作現場會”，全面總結了譙城“為民服務全程代理制”（以下簡稱全程代理制）的經驗與做法。

按照全程代理制的規定，基層政權及組織應當以無償代理、全程服務的形式，通過內部協調運作，依法為群眾提供代理服務，實行“鎮村聯動、集中辦公、統一受理、分類辦理、專人承辦、限時辦結”。

如果嚴格執行這一制度，安徽不僅能有效地解決農民眼中的“天下第一難”——找政府辦事，而且能促進基層政府轉變職能，切實做到從“管理型政府”轉向“服務型政府”。畢竟，基層政府向“服務型政府”轉型，不僅需要“為人民服務”的覺悟和國家制度的保障，更需要像全程代理制這種因地制宜的基層政策創新來落實。

何為全程代理制

譙城并非安徽唯一一個全程代理制試點地區，也非第一個試點地區。

在安徽，關于全程代理制的試點，最早可以追溯到2002年。作為最早全面取消農業稅的地區之一，安徽很早就面臨著農村基層政府職能如何轉變、基層干部該干什么的問題。就此，安徽進行了一系列的試點，其中之一就是全程代理制。

那么，為什么是譙城？譙城何以在眾多試點地區中脫穎而出，成為安徽農村綜合改革的一個典型樣本？

就此，相關專家解釋道，譙城在全程代理制工作方面探索了新規律、積累了新的經驗、取得了新的突破。而這“三新”最主要的體現就是譙城對全程代理制進行了較科學的制度設計。

譙城全程代理制試點始于2007年6月。基于能不能讓群眾“只進一個門、只找一個人”就把事情辦成的考慮，在試點之初，譙城就決定在區里設立為民服務全程代理中心，抽調專人辦公，保障必要的辦公經費；在鎮鄉設“為民服務全程代理室”，明確3至4人為代理員，輪流值班；在村設立“為民服務全程代理接收點”，所有村干部為兼職代理員，工作日期間堅持“朝九晚五”值班制；同時，計生、公安、民政、勞動等34個與群眾生產生活關系密切、具有行政審批職能的區直部門與各鎮鄉、街道的職能部門，都設立了“為民服務全程代理受理室”。

這樣譙城就形成了區、鄉、村三級“樹狀”的服務網絡：區、鄉兩級代理機構是主干，區直、鄉直職能部門受理室是枝干，村全程代理接收點是根基，三者共同構成了接收、代理、受理、回復各個環節緊密相連、高效運轉的封閉辦事系統。

同時，在總結多年基層工作經驗的基礎上，譙城還將211個與群眾生產、生活相關的項目全部納入代理范圍，實現了服務項目全覆蓋。為便于操作管理，譙城將這些項目分成兩大類別：一是把不需要申辦人親自到場、在區內就能審批或辦結的“全程代理類”項目，共113項。對于這類代理項目，村級代理為一級代理，實行即到即辦；在鎮鄉、街道能夠辦結的為二級代理，一般不超過19個工作日；需要到區直部門才能辦結的為三級代理，一般不超過28個工作日。群眾辦理這些項目，只需將所需材料交到村部，由代理員審查后出具材料接收單，進入代理程序。

除了“全程代理類”項目外，其他由各級代理員幫助聯系辦理或部分代理的項目，歸為“咨詢服務類”，共98項。其中必須由申辦人親自到場的72項，另外26項審批權限在省、市級的，均由各級代理員幫助辦理或部分代理。

為保證這一新機制的長效運行，在實施過程中，譙城還制定了“四件四制”的工作機制，即：即辦件直接辦理制；承諾件限期辦理制；退回件明確答復制；在服務上實行首問負責制、AB崗制。同時，明確了各自的工作職責，出臺了嚴格的工作紀律。

在譙城《為民服務全程代理投訴處理辦法》中，明確寫著這樣一條：工作人員在半小時內未受理群眾申請辦理事項的計失誤一次；在承諾時限內未辦結，每延誤一個工作日計失誤一次。每失誤一次扣1000元(承辦人和承辦單位各承擔一半)，財政撥款單位由區財政局從其單位撥款中扣除，垂直單位由區政府負責收取。

2007年11月12日，譙城魏崗鎮崔莊村代理接收點連續兩天無人值班，譙城相關部門就此對崔莊村進行了通報批評，并給予該村1000元的經濟處罰。

譙城模式的意義

2008年夏秋之季，安徽省委書記王金山、省長王三運分別指示有關部門，要求在安徽全省范圍內推廣譙城全程代理制的經驗。

在安徽進行的一系列基層改革試點中，書記與省長均予以批示的情況并不多見。那么，全程代理制何以受到如此重視？這一基層創新的意義到底何在？

如果說2002年安徽試點全程代理制時，還主要是考慮鞏固“三個代表”學習成果，讓干部轉變職能，讓農民長期得實惠，還未考慮轉變政府職能。那么，等到2007年“就應該站在更高層次上看待全程代理制的意義了。”相關專家分析道，安徽取消農業稅后，鄉鎮政府要向服務型政府轉變，而全程代理制就是促進鄉鎮政府轉變職能一個很好的方式。

就此，在農村問題專家、安徽省政府副秘書長劉奇看來，譙城全程代理制的意義至少有三：一是這項改革以滿足農民需求為目標，把干部與農民之間長期顛倒的“主仆關系”理順了；二是建立了縣鄉村三級工作的新機制；三是堵住了農村基層政府“權力尋租”的空間。

一個典型例子是譙城古井鎮后老家村的村干部孫殿基。作為一名基層代理員，在談起當代理員的工作感受，孫殿基感慨良多：“村干部人人都是代理員，經常與群眾接觸、為群眾辦事。事項辦結后，我們把所辦事項送到群眾家中，拉近了與群眾的距離，加深了干群之間的感情。和以前比，現在干群交心的多了，隔閡減少了；干群關系融洽了，干部威信也增強了。”

譙城區委副書記、區為民服務全程代理領導小組常務副組長陳長安將這一感性化的感受概括為“政府的服務由淺層服務向深層服務轉變、由被動服務向主動服務轉軌、由松散服務向規范服務轉型”。在他看來，服務應該是政府的主要職能，推行為民服務全程代理制，把政府所應擔當的角色和應該發揮的職能作用，用制度給還原了過來，改進了農村治理結構，鄉村工作職能由“直接管理”向“全方位服務”轉變。

同時，全程代理制也給了基層干部提供了一個實現自身價值的平臺。“以前除了抓計劃生育，就不知道要干些什么了，現在為群眾當代理員，雖然工作忙了許多，但心里感到很踏實。”孫殿基說。在實行全程代理制后，鄉鎮政府的主要工作將形成三大塊，一是計劃生育，二是社會治安綜合治理，另外就是為民服務全程代理。

此外，在譙城區跟蹤調研此項改革的劉奇認為，推行全程代理制，也喚醒了農民的市場主體意識、合作意識、歸屬意識和法制意識，解決了群眾有事不會辦、辦不了和花費多等問題，黨群、干群關系日益融洽，各項工作的開展更加順暢。

一個典型的例子是譙城區趙橋鄉穆閣村，該村原來準備修“村村通”道路，由于過去群眾不信任村干部，花了兩年多的時間修路款一直籌不齊，實施全程代理制以后，通過干部積極為群眾辦事，村干部樹立了威信，僅僅用了20來天的時間就把錢籌備好，很快修起了平坦優質的水泥路。“干部一心一意為咱老百姓辦好事，咱打心眼里感激。這樣的干部，咱能不擁護嗎？”一村民說。

自2007年6月份推行全程代理制以來，譙城區共為農民代理事項12萬多件，辦結率達98%，據問卷調查，群眾滿意率為100%。

2008年底，為進一步完善全程代理制，譙城開展了“代理員行為規范”大討論活動。對于譙城來說，對全程代理制的完善與變革仍在繼續。