農(nóng)村普九債務(wù)主體的變遷及其對(duì)策

摘要: 農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進(jìn)九年制義務(wù)教育工作，直至通過(guò)省級(jí)普九驗(yàn)收合格期間發(fā)生的債務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)在我國(guó)普遍存在，中西部貧困地區(qū)更為嚴(yán)重。這些本應(yīng)是政府償還的債務(wù)卻由學(xué)校來(lái)承擔(dān)，嚴(yán)重影響到學(xué)校的發(fā)展。本文建議從加大中央及省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入力度，由地方政府組織償還普九債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)普九債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督和管理三個(gè)方面著手，逐步解決普九債務(wù)，為農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)學(xué)校債務(wù)分類債務(wù)主體化解對(duì)策

農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進(jìn)普九工作，直至通過(guò)省級(jí)普九驗(yàn)收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)置等與學(xué)校直接相關(guān)的債務(wù)。

1986年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，以法律的形式確定“國(guó)家實(shí)行九年義務(wù)教育”。在普九過(guò)程中，一些地方政府不顧本地的經(jīng)濟(jì)承受能力，搞一刀切，強(qiáng)行要求學(xué)校限期達(dá)到普九的各項(xiàng)硬件建設(shè)指標(biāo)。為了達(dá)到普九的標(biāo)準(zhǔn)，要求當(dāng)?shù)貙W(xué)校必須買設(shè)備，建教學(xué)大樓，沒(méi)有錢就欠或借，以此突擊解決普九硬件達(dá)標(biāo)問(wèn)題。學(xué)校由于是非營(yíng)利性組織，缺乏足夠的還款能力，因此，債務(wù)日積月累，造成“雪球越滾越大”。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)普九欠債累計(jì)約509億元。欠債結(jié)構(gòu)為:金融機(jī)構(gòu)19%，施工單位47%，個(gè)人13%，其他欠款約21%。中西部省份共欠450.億元。欠債較多的省和直轄市有:江蘇省50億元、湖南省45億元、四川省40億元、河南省31億元、云南省27億元、重慶省26.3億元、廣西省26億、江西省24.53億元、湖北省21億元。

一、普九期間學(xué)校債務(wù)的分類

一些地方在普九達(dá)標(biāo)任務(wù)中，因無(wú)可靠財(cái)力的支撐，只能欠債完成，形成低水平普九、高負(fù)擔(dān)債務(wù)的局面。學(xué)校債務(wù)分為貨幣性債務(wù)和非貨幣性債務(wù)。

1.貨幣性債務(wù)。

貨幣性債務(wù)包括銀業(yè)、信用社等金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，建筑隊(duì)、儀器廠等企業(yè)債務(wù)，以及教師、家長(zhǎng)的個(gè)人債務(wù)。

(1)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)

學(xué)校在普九中，通過(guò)各種形式向銀行和信用社等金融機(jī)構(gòu)貸款。主要形式有三種:一，學(xué)校與建筑隊(duì)簽好協(xié)儀，由建筑隊(duì)出面貸款，然后用財(cái)政撥款資金分批償還，這種貸款被列入工程式，取得銀行信貸;二，學(xué)校號(hào)召教職工以個(gè)人名義辦理消費(fèi)貸款，由學(xué)校承擔(dān)利息支出，向教職工支付“集資分紅”，變相得到貸款用于學(xué)校普九中;三，學(xué)校利用自辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的名義，通過(guò)抵押、質(zhì)押實(shí)體資產(chǎn)的方式取得了部分貸款，繼而挪用于“普九”建設(shè)欠款科目。

(2)企業(yè)債務(wù)

企業(yè)債務(wù)主要指學(xué)校所欠建筑承包商和儀器廠家等企業(yè)的債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，政府掌握著征收“農(nóng)村教育費(fèi)附加”和“農(nóng)村教育集資”的權(quán)力。在學(xué)校普九達(dá)標(biāo)中，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、縣政府雖然不能按時(shí)下?lián)芙逃?jīng)費(fèi)，但政府意識(shí)到學(xué)校的建設(shè)不能不搞，于是就叫學(xué)校先借錢建造，并承諾到一定的時(shí)間段給。為了按時(shí)完成普九目標(biāo)，學(xué)校只得先借錢建造教學(xué)大樓、修學(xué)生宿舍、買教學(xué)儀器和設(shè)備。建筑商愿意先墊資建設(shè)，儀器設(shè)備廠也愿意讓學(xué)校打欠條購(gòu)買儀器設(shè)備，他們都以為學(xué)校可以通過(guò)“農(nóng)村教育費(fèi)附加”和“農(nóng)村教育集資”來(lái)償還債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消“農(nóng)村教育費(fèi)附加”和“農(nóng)村教育集資”，學(xué)校償還債務(wù)的資金來(lái)源沒(méi)有了。而施工隊(duì)只會(huì)對(duì)簽訂合同的人要債，造成了學(xué)校負(fù)債。在個(gè)別地方，政府之間相互推卸責(zé)任，上級(jí)部門又竭力回避，于是債務(wù)利息越滾越大。

(3)個(gè)人債務(wù)

個(gè)人債務(wù)主要指學(xué)校所欠學(xué)生家長(zhǎng)或?qū)W校教師的債務(wù)。由于時(shí)間緊、任務(wù)急，在普九達(dá)標(biāo)中，學(xué)校向?qū)W生家長(zhǎng)和學(xué)校教師借錢。學(xué)生家長(zhǎng)因?yàn)楹⒆釉谛Ｗx書，學(xué)校向他們開口了，怕不借會(huì)對(duì)自己的小孩學(xué)習(xí)不利，只能借錢給學(xué)校;教師在學(xué)校工作，如果學(xué)校在普九中沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的要求，就有被合并與撤消的危險(xiǎn)，對(duì)自己的前途極不好，并且為了學(xué)校更好地發(fā)展，也會(huì)出資給學(xué)校。

2.非貨幣性債務(wù)。

非貨幣性債務(wù)是指學(xué)校為了普九驗(yàn)收達(dá)標(biāo)所產(chǎn)生的各種實(shí)物性債務(wù)。非貨幣性債務(wù)主要表現(xiàn)為在教育設(shè)施不完備的情況下，學(xué)生家庭或者其他社會(huì)機(jī)構(gòu)臨時(shí)地或階段性地借給學(xué)校使用的實(shí)物資產(chǎn)。例如，有的農(nóng)村中小學(xué)普遍存在學(xué)生自帶課桌椅的現(xiàn)象，有的學(xué)校圖書館的大部分書籍是學(xué)生自己從家里帶來(lái)的。這些課桌椅和圖書就是學(xué)校的非貨幣性負(fù)債。

做練習(xí)所需的作業(yè)本，寒暑假作業(yè)書，考試試卷都要學(xué)生再花錢購(gòu)買，如果深入分析，這些也帶有一些非貨幣性負(fù)債的色彩。因?yàn)槿绻逃?jīng)費(fèi)充足，義務(wù)教育階段的這些書雜費(fèi)也應(yīng)該由政府承擔(dān)。讓學(xué)生承擔(dān)這些費(fèi)用違背義務(wù)教育的精神，因此這些讓學(xué)生負(fù)擔(dān)書雜費(fèi)的做法實(shí)際上是學(xué)校對(duì)受教育者的一種欠債。

二、學(xué)校成為債務(wù)主體的原因

從理論上看，中小學(xué)校是普九教育的承擔(dān)者，不是普九教育經(jīng)費(fèi)的籌集者。但是，為什么許多中小學(xué)校實(shí)際上承擔(dān)了教育經(jīng)費(fèi)籌集者的任務(wù)，成為了債務(wù)主體呢?

1.農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制的缺陷。

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制的缺陷是農(nóng)村普九欠債中學(xué)校成為債務(wù)主體的最根本原因。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制經(jīng)歷了“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”的演變過(guò)程。在分級(jí)辦學(xué)體制之下，義務(wù)教育階段的投資責(zé)任大部分由財(cái)政力量薄弱的基層地方政府承擔(dān)。農(nóng)村中小學(xué)面臨資金短缺，卻要努力使義務(wù)教育有所發(fā)展的壓力。許多中小學(xué)校只能通過(guò)種種渠道舉債，從而滋生了大量債務(wù)。不論是稅費(fèi)改革前的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制，還是稅費(fèi)改革后的“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體重心都不是中央政府或省級(jí)政府，而是鄉(xiāng)級(jí)政府和縣級(jí)政府。許多縣級(jí)財(cái)政只是吃財(cái)政飯，甚至對(duì)中央政府下?lián)芨黜?xiàng)專項(xiàng)資金也存在擠占和挪用的現(xiàn)象，根本沒(méi)有足夠的教育經(jīng)費(fèi)下拔給學(xué)校，甚至中央政府下拔的各項(xiàng)專項(xiàng)資金都會(huì)存在著擠占和挪用的現(xiàn)象。在稅費(fèi)改革的大背景下，一些本已困難的縣級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育投入明顯力不從心，一些地區(qū)的危房改造、學(xué)校布局調(diào)整等面臨著嚴(yán)重的資金困難。農(nóng)村義務(wù)教育管理權(quán)限上收到縣級(jí)，教育負(fù)債問(wèn)題尤顯突出。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道減少，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)相當(dāng)大的缺口。“以縣為主”使許多縣根本上無(wú)力為主。

2.普九成了硬性任務(wù)，對(duì)普九資金的監(jiān)督不足。

國(guó)家明確了要在2000年前全國(guó)普遍實(shí)行九年制義務(wù)教育，并規(guī)定了達(dá)到普九的各項(xiàng)指標(biāo)。學(xué)校為什么要借債達(dá)到普九標(biāo)準(zhǔn)呢?一方面是因?yàn)槠站懦闪撕芏嗟胤浇逃块T的硬性任務(wù)。各省教育廳與各市(地、州)政府(行署)教委簽訂了雙向目標(biāo)責(zé)任書，各地上下級(jí)政府之間、政府與相關(guān)部門之間也簽訂了責(zé)任書，把“普九”納入黨政干部的政績(jī)考核內(nèi)容。農(nóng)村中小學(xué)本來(lái)維持學(xué)校各項(xiàng)正常的開支都困難重重，在這種壓力下，為了達(dá)到普九要求，只能買設(shè)備、買儀器，建教學(xué)大樓，沒(méi)有錢就向企業(yè)、個(gè)人借;向金融機(jī)構(gòu)貸。

另一方面是因?yàn)樾ｉL(zhǎng)們搞建設(shè)，達(dá)到普九標(biāo)準(zhǔn)后能給自己帶來(lái)政績(jī)，也可以使自己的私人腰包不斷膨脹。很多農(nóng)村中小學(xué)實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是學(xué)校行政的主要負(fù)責(zé)人，是學(xué)校的法人代表，握有對(duì)各項(xiàng)工作的決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)等。在普九過(guò)程中，買設(shè)備和建教學(xué)大樓缺乏上級(jí)主管部門的有力監(jiān)督，有的建筑隊(duì)為了承包建設(shè)項(xiàng)目，向?qū)W校中的一些管理人員行賄，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)便從建設(shè)資金和普九達(dá)標(biāo)中獲取回扣。當(dāng)然有的學(xué)校已經(jīng)達(dá)到了普九的各種標(biāo)準(zhǔn)，根本沒(méi)有欠債。但有些校長(zhǎng)存在著這樣一種念頭:反正學(xué)校是國(guó)家的，即使負(fù)債也要國(guó)家來(lái)還。于是在普九債務(wù)中會(huì)存在一些水分債，甚至學(xué)校與當(dāng)?shù)卣?lián)合起來(lái)出現(xiàn)一些假合同、假協(xié)議。

三、化解普九債務(wù)，使學(xué)校不成為債務(wù)主體的化解對(duì)策

義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，義務(wù)教育會(huì)出現(xiàn)債務(wù)，大都緣于政府投入嚴(yán)重不足。把學(xué)校從債務(wù)主體中分離出來(lái)，可以采取下面的化解對(duì)策。

1.加大中央及省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入力度，強(qiáng)化義務(wù)教育的政府責(zé)任。

義務(wù)教育作為提高公民素質(zhì)的基礎(chǔ)教育，是一種以國(guó)家強(qiáng)制力推行的基礎(chǔ)教育，同時(shí)也是依法賦予青少年兒童普遍享有的免費(fèi)教育。在美國(guó)，聯(lián)邦、州、地方政府對(duì)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例為聯(lián)邦政府6.2%，州政府48.3%，地方政府45.5%;在法國(guó)，中央政府則分擔(dān)了68.4%;在我國(guó)，中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)2%，省地負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右。而中央和省級(jí)財(cái)政能力比地方和基層政府強(qiáng)得多，所以要解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的問(wèn)題首先要加大中央和省級(jí)財(cái)政投資力度，使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)盡快達(dá)到《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》4%的目標(biāo)，將農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體提升到由中央和省級(jí)政府大部分負(fù)責(zé)。

2.由地方政府組織償還普九債務(wù)。

各地政府應(yīng)明確債務(wù)主體，摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)，將債務(wù)從學(xué)校中剝離出來(lái)，納入政府減債的整體規(guī)劃，對(duì)教育債務(wù)實(shí)行掛賬停息，財(cái)政兜底，制定計(jì)劃，逐年償還。債務(wù)化解工作由縣級(jí)政府統(tǒng)一組織實(shí)施，經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)債務(wù)化解所需資金，主要由縣級(jí)統(tǒng)籌安排，上級(jí)財(cái)政給予重點(diǎn)補(bǔ)助。要積極倡導(dǎo)“償債也是政績(jī)”的理念，將減債實(shí)績(jī)納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的考核范圍。同時(shí)中央政府應(yīng)建立激勵(lì)約束機(jī)制，安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，對(duì)地方化解“普九”債務(wù)給予補(bǔ)助。

3.加強(qiáng)對(duì)普九債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督和管理。

化解農(nóng)村“普九”債務(wù)工作，涉及面廣、解決起來(lái)難度很大。政府及有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，了解、掌握和妥善處理普九債務(wù)的問(wèn)題。特別是對(duì)一些“糊涂債”、“水分債”、“人情債”等問(wèn)題，必須實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理。一要統(tǒng)一組織審計(jì)等機(jī)構(gòu)，認(rèn)真開展“普九”債務(wù)的清理核實(shí)工作，逐校、逐項(xiàng)、逐筆審定，剔除不實(shí)債務(wù)，鎖定實(shí)際債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)支出的管理和審計(jì)，確保專款專用，杜絕挪用和浪費(fèi);二要建立校務(wù)公開和債務(wù)清理償還公示制，做到程序公開、過(guò)程公開和結(jié)果公開，接受群眾監(jiān)督;三要借助現(xiàn)代化、信息化手段，實(shí)現(xiàn)償債資金運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)控。

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(作者系上海華東理工大學(xué)商學(xué)院2007級(jí)教育與經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)研究生)