高校基建項目運用代建制可行性探討

摘要：代建制是政府投資項目的一種實施方式，已得到一定程度的認可。自高校后勤社會化改革及高校擴招以來，大部分高校都在謀求發展，許多高校征用大量的土地來建設新校區，這就給高校基建項目代建制的推行提供了機會。但代建制具體適用于何種類型項目尚缺乏深入研究，高等院校基建項目運用代建制的可行性尚需要進一步探討。

關鍵詞：高校;基建;代建制;可行性

一、引言

我國在20世紀90年代中后期，部分地方政府陸續開展了代建制的試點和探索工作，2004年7月16日，國務院《關于投資體制改革的決定》頒發后，代建制工作進入了一個迅速發展和推廣的階段。隨著高等教育的發展，高校招生的不斷擴大，高校基建任務及規模也越來越大。當前，大多數高校的基建項目正如火如荼地進行，借助國家推行代建制之力，高校基建項目運用代建制是否可行？本文從當前高校基建管理模式、目前國家代建制運用情況來綜合論述高校基建項目運用代建制的可行性。

二、當前高校基建項目管理模式

1.現行高校建設項目管理組織模式

目前，高校基建項目管理方式主要有工程指揮部型、基建管理部門型兩類。

（1）工程指揮部型 工程指揮部一般是從有關部門抽調的人員臨時組成，負責人通常為基建主管領導，當工程項目完成后，即宣布解散。如果學校偶爾有基建項目，這種建設管理方式有一定的積極作用，不必擔負長久的基建管理人員的人力資源投入。但是它最大的缺點就是容易出現短視行為，不便于調動管理人員的積極性。

（2）基建管理部門型 這是高校最常見的項目管理模式，在此模式下建設工程項目主要是依托高校的基建管理部門來實施全過程的管理。這種模式的優點是集投資管理、建設組織、實施管理、建設監管和工程使用于一身，將項目實施與今后的管理結合緊密，責任明確。缺點是學校必須有滿足建設要求的一定數量的專業管理人員，且要承擔長久的人力資源投入。

2.現行高校基建項目資金籌措措施

目前高校基建項目資金籌措主要由四種途徑。其一是國家撥款，但國家撥款也僅限于少數重點院校及國家主要扶持院校，且撥款金額較少，遠滿足不了各院校基建項目資金需求；其二是靠銀行貸款，也是目前絕大多數院校的基建項目資金來源的重要途徑；其三是引進社會資金，主要是社會團體或個人出資建設宿舍、食堂等項目，靠經營一定年限來收回成本并獲益的一種辦法；其四是爭取各基金會、社會團體、單位或個人的捐款。所以，從資金籌措模式來看，高校基建項目運用代建制也并非一概而論，要根據具體項目和實際情況而論。

三、目前國家代建制運用情況

1.代建制實施概況

目前大部分地方已經開始實行代建制，代建項目的范圍不斷拓展，從各地代建制實施效果看，基本上實現了對項目投資、標準、工期和質量的有效控制，一定程度上克服了傳統體制中投資、建設、管理、使用四位一體的弊端，對提高政府投資項目建設管理的專業化水平和投資效益起到了積極作用。

2.代建制存在的問題

但是，代建制總體上看仍處于探索和完善階段，由于思想認識不統一，規章制度不完善，實踐經驗不足等原因，代建制尚存在諸多方面的問題。

(1)代建人法律地位不明確

目前代建制實施過程中，代建人的法律地位不明確。一方面是由于代建制度的相關規定是由發改委為主在推行；另一方面項目管理和監理制度是由建設行政主管部門在推動，使得代建制在向項目管理靠攏時出現了脫節現象。代建人履行職責的法律環境也不健全，代建人在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門的認可，實際操作過程中遇到很多困難。

(2)代建市場發育不完善，缺少水平高、專業性強的代建主體

目前各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據，代建市場處于發育期，代建單位少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業，沒有形成良性的市場競爭。

(3)尚未建立統一的代建人選擇機制

目前我國選擇代建單位主要有3種形式。一是由政府有關部門通過招標方式擇優選擇代建單位；二是由政府成立專門的代建管理機構，作為政府投資工程的建設單位，擔負政府投資項目投資管理職能，直接負責具體項目的代建工作；其三是由政府直接委托項目管理公司實行項目代建。

這三種模式都實現了使用單位和建設單位的分離，很大程度上解決了建設單位專業化水平不高、控制投資能力不強和投資規模控制問題。但這三種模式都存在很大的問題。首先看二、三種情況，它僅僅是將現有政府的相應職能部門進行重組或者是另外組建新的政府公司，承擔所有政府投資項目的代建管理，這種做法從理論上僅僅就是政府職能的內部轉移，沒有解決政府投資項目建設中所迫切需要解決的最根本的分權與制衡問題，這種模式不能從根本上解決政府投資項目管理中權力尋租現象，無法有效避免工程腐敗。其次作為以盈利為最終目的項目管理公司充當代建人的模式， 雖然解決了質量責任的追究問題， 但代建企業權力落實的問題、工程風險擔保問題依然沒有解決。

四、高校基建項目運用代建制探討

1.高校基建項目運用代建制的優勢

(1)有利于項目決策更加科學合理

采用代建制后，高校可將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資一經確定，便不得隨意改動，同時代建制下根據合同約定，按照進度撥付工程款，這使各高校比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，循序漸進，量力而行，從而改變因實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現象。

(2)有利于資金宏觀調控

高校與代建單位的委托合同一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，學校則側重于監督合同的執行和進展情況，對項目實施一般不得無故干涉，從而避免了決策隨意變更、項目規模失控、投資一超再超等現象發生。

2.高校基建項目選擇代建制應考慮的因素

(1)是否選擇代建制應基于項目的具體情況

如項目范圍明確，技術難度不大，沒有復雜的協調問題，學校能提出明確、合理的功能要求和建設標準，而代建單位也有足夠的能力實施項目，則有利于施行代建制；反之項目范圍不明確，經常變更功能要求和建設標準，導致大量設計變更，采用代建制會遭遇大量困難，且難以保證使用功能，則不宜采用代建制；同樣，項目規模太大，技術難度太高，項目太復雜，沒有已建項目可供借鑒，都是不利于實行代建制的。

(2)是否運用代建制要依據建設單位基建管理能力

如今工程建設中越來越重視和提倡管理的專業化，因此各高校的基建管理能力也是選擇代建制的重要依據。基建管理能力包括工程管理專業化程度、管理人員數量、管理同類項目的經驗。如果學校不具備專業化管理能力，就應該借助專業化的管理機構來管理。反之，如果各高校具備一支專業化程度高、經驗豐富、各類專業人員配備齊全的基建管理隊伍，在目前代建市場不成熟的情況下，比較適合采用保守的自建模式。

(3)是否運用代建制要依據代建市場狀況

競爭是確保市場運行高效率的根本因素，對于代建制的實施尤為重要，而競爭需要成熟的市場，如果市場不成熟，就需要謹慎地選擇代建制，此外是否選擇代建制，還應考慮法律法規的限制，是否存在要求使用代建制或限制采用代建制的規定。

(4)是否運用代建制要考慮高校基建項目的投資主體

根據高校基建項目資金籌措模式來看，國家撥款和銀行貸款要考慮以上1、2、3條情況再選擇是否運用代建制；引進社會資金和爭取到的各基金會、社會團體、單位或個人的捐款項目則要看投資方和捐款人的意向，如果投資人有意愿，這種情況是比較合適考慮代建制的。

3.目前高校基建項目運用代建制可能出現的風險

(1)責任主體不明，產生重大質量問題和安全問題的法律責任風險

國家法律法規賦予的建設單位在建設工程項目上的重大責任與義務，不能夠因為實行代建制而產生轉移，而實行代建制的本來目的是希望通過代建方使建設單位從非專業領域工作中擺脫出來，不必承擔這些單位無力承擔的專業責任與義務。但是目前代建行為的法律關系不清楚，高校基建項目通過委托代建后，建設工程的民事責任風險轉移了，但更重要的行政責任乃至刑事責任的風險并沒有轉移，高校承擔了比以往更大的法律責任風險。

(2)達不到使用功能風險

現階段的代建單位不愿承擔更多的代建責任，同時高校也因風險并沒有完全轉移而對委托代建單位持疑慮態度，合作雙方這種背反的期望目標便對建設工程項目產生各種不利影響，在工程建設過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發生。代建單位為了減少變更麻煩，縱然很清楚建筑使用功能等方面的缺陷，也不愿向學校提出進行變更，最終竣工的項目使用功能可能與初衷大相徑庭。

(3)工程質量風險

代建單位有時只作為建設階段的管理主體，工程竣工驗收后，合同義務即告結束，造成工程竣工后存在重大質量風險，委托人不得不面對不斷出現的工程質量和使用功能缺陷的投訴，尤其是高校使用率較高的宿舍、食堂、教室等工程。

總之，高校基建項目在選擇代建單位時，沒有成熟的實例可以參考，目前整個河南省幾乎沒有真正意義上的代建公司，有的也都是政府機構設置的二級機構。所以目前高校基建項目要運用代建制所承擔的風險遠遠高于原有基建管理部門的自建模式。

4.高校基建項目運用代建制亟待解決的問題

(1)完善法制建設，確立代建制的法律地位

國家應通過立法明確代建單位的法律地位，完善代建招標制度，理順代建單位與委托人、使用單位的關系，合理清晰地劃分各自的責、權、利，以法律的名義定義什么是代建人， 使之成為獨立承擔責任的法人。代建人在項目建設過程中， 是實際意義上的業主，需給予辦理立項、規劃許可和各項手續申報的權利和申報竣工驗收的資格，不是“項目組織和協調者”的角色。

(2)大力培育代建市場

國家應明確規定代建單位的資格條件和市場準入條件，對代建單位的資質認定、等級劃分制定明確的標準和依據，使代建市場盡快形成良性競爭。只有這樣才能真正通過優勝劣汰，迫使代建單位降低成本、提高質量、改善管理、積極創新，從而達到提高效率，提升代建管理水平的結果。

五、結束語

目前大多數的高校通過這幾年的建設，基建管理體制已基本成熟，已具備一支經驗豐富、技術熟練的基建專業隊伍。在目前代建制法律不健全、市場不完善、代建工作尚無較多完整的案例可以總結的情況下，關于高校基建項目可否運用代建制，還需要根據項目特點、基建管理能力、代建市場狀況和項目投資主體綜合分析探討。

參考文獻：

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