從中國的信訪制度到德國的請求申訴制度

黃禮登，德國柏林洪堡大學法學博士生，出國前曾在北京市人民檢察院供職。中國的信訪與德國的請求申訴制度相比，他認為，中國信訪應該基于國情，從源頭抓起，即提高國家工作人員的執法素質和水平。同時要拓寬公民的救濟渠道。

走出信訪制度的困境，要立足于我們的國情，實事求是進行改革。但是，了解一下西方國家這方面的制度和運行情況，恰當進行借鑒，應該也是一項有意義的探索。鑒于此，筆者以德國為例，來分析一番其“信訪”制度。

從功能上看，中德兩國的信訪制度有很多相似的地方。比如兩國公民都可以向行使公權力的機關寫信表達意見和看法，這屬于言論自由的內容，并且都受到一定的限制，比如說不得含有侮辱誹謗等內容;兩國都有公民參與政治生活的特點，比如向有關機關提出立法或者修改法律的建議。兩個國家的信訪制度都深深烙上了權利救濟途徑的印記。

從數量上看，德國聯邦議會請愿委員會一年可以收到大約兩萬件請求和申訴的信件，這還不包含其他委員會收到的信件。而中國的全國人大常委會在2005年大約辦理了19萬件次信訪。

2008年因為9位在德國的中國異議人士向聯邦議會發出公開信，要求調查過于“親華”的德國之聲中文部張丹紅女士，后來59名德國作家也向聯邦議會寫信要求對德國之聲中文部進行審查。后來一百多名華人簽名向德國聯邦議會的文化和媒體委員會發出公開信，要求公正處理該事件。隨后49名歐洲著名的中國問題專家也發出這樣的信件，反對對德國之聲中文部進行清洗。這起轟動全球的“張丹紅事件”中較量的雙方都運用了信訪手段。

發生在中國2004年3月的三博士上全國人大書事件，即要求全國人大審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，也算是一起嚴格意義上的信訪。

與中國不同的是，德國基本上沒有專門的信訪機構。聯邦議會和各州、市和鄉鎮的議會中的“請求和申訴委員會”(各地名稱并不統一)可以視為一種專門的信訪機構。他們要承擔實質審查的任務，不光是轉辦。但是在其他的機關里，如果是以反對意見的方式進行申訴，那么申訴接受方是辦理該事件的主辦人。如果是采用監督申訴的方式，包括法律監督申訴、專業監督申訴和職務監督申訴，那么接受方是該機關的領導或者上一級機關，法律監督申訴機關是法律規定的機關。

在德國普通采用書面去信的方式提出建議、進行申訴、控告、檢舉等。但是很多機關的部門的領導有固定的接待時間(一般是一到兩三個小時)，或者承諾可以和他們約定特別的會面時間，公民可以在這個時間前往。在救濟視角上可以視為公民的一種上訪渠道。中國的檢察機關把舉報職務犯罪也列為信訪事項，檢察院的控告申訴部門是信訪事項的接待部門。在德國法律規定公民舉報犯罪同樣可以直接去檢察院口頭舉報，檢察院不得拒絕。德國的職務監督申訴和中國的就國家工作人員違法違紀進行檢舉控告的信訪有異曲同工之處。

在德國信訪制度之所以沒有陷入類似于中國遭遇的困境，首先在于德國有相對暢通和完善的司法救濟渠道。筆者曾有一次陪國內一個政府法制辦的代表團訪問柏林行政法院，了解到大部分的行政訴訟案件都是公民一方敗訴，同時行政案件的審理沒有期限，實踐中一個案子拖上五六年是很正常的，但是并沒有引發大規模的不滿和上訪。其原因在于很多行政機關注重依法行政，法官專業素質很高，判決有很高的權威性，公民認為信任法官的裁判。

其次德國的媒體在輿論監督方面發揮了很大的作用，這是公權力機關在作出行為時必須要考量的一個因素，這間接遏制了肆意專斷型政府和司法行為的發生。

德國經過多年發展，國家總體上處于一個平穩的狀態，而中國處于經濟和社會的轉型期，各種矛盾尖銳激化，因此現有救濟手段總體來說能滿足公民維權的需要。

當在某些特殊情況下，信訪和其他救濟手段都不能滿足需要時，公民可以上街游行示威，公開表達自己的不滿。在德國游行示威不需要許可，但是應該提前去警察局登記。這也是一種化解社會怨氣的渠道。

中國有人在討論是不是廢除信訪制度，實際上信訪制度是不可能廢除的，因為這是現代政治法律制度的必要組成部分。對比中德兩國的情況，可以提出一個問題:有沒有可能撤銷專門的信訪機構?從中國的國情看，這也是不可能的。如果沒有專門的接訪機構，而是像德國那樣，由機關領導每個星期花一兩個小時來接待群眾來訪，這根本滿足不了群眾的需求。中國信訪制度的難題之一是在于它的解決率非常低，有數據說只有千分之二的解決率。但這實際上是一個認識誤區，信訪并不是要保證信訪人的訴求都得到滿足，它只追求信訪人的合理訴求得到滿足。實際上在德國申訴成功的機會總體上看也是很小的。解決這個問題還得從源頭抓起，即提高國家工作人員的執法素質和水平，不管是行政行為還是司法行為，都有嚴格依據法律。其次要拓寬公民的救濟渠道，現在中國的媒體監督十分活躍，很多問題都是通過媒體曝光來獲得解決的，這方面還應該加大力度。■

編輯:盧勁杉lusiping1@gmail.com