我國行政性公共財產管理模式選擇分析

【摘 要】 本文從行政性公共財產管理模式與公共管理的網格/團體理論關系矩陣入手，分析了行政性公共財產管理模式對應的文化倫理及其管理手段，采取經濟學交易成本方法分析政府選擇特定模式的條件，總結了行政性公共財產管理模式選擇的理論。

【關鍵詞】 行政性公共財產; 網格/團體文化倫理; 管理模式; 交易成本

一、行政性公共財產的含義

行政性公共財產也稱行政性國有資產，是指由行政部門占有、使用的，在法律上確立為國家所有的、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和，包括國家撥給行政部門的資產、行政部門按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產以及接受饋贈和其他經法律確認為國家所有的資產。也就是說，它指行政機關占用的所有權屬于國家所有的資產，法律上強調國家擁有完全產權，而單位和個人不得占為己有、私自處置和收益的公共財產。所謂的行政機關，是行使國家職能、管理國家事務的各種機關的統稱。根據實際管理慣例，本文采用廣義行政機關的概念，按照其在國家機構中的地位和作用，可以分為權力機構即全國人民代表大會和地方各級人民政府代表大會及其常務委員會;國家行政機構即國務院和地方各級人民政府及其工作機構;司法機構即法院、檢察院、警察、監獄等。另外，我國按照一定原則并經過法律手續組織的、列入國家行政編制、在預算管理上視同行政單位管理的黨派及社會團體也包括在行政單位之內。

二、公共財產管理模式的爭論

公共財產管理思想的差異主要是集中控制、私有化產權和自治管理三個派別，他們分別對公共財產管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制為唯一方案

當稀缺資源是公共所有時，沒有人會節約使用一種公共資源，也沒有人會將資源的所有制安排給其他人，即人們所熟知的“公地悲劇”。對于公共財產的“公地悲劇”，有學者贊同國家實行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁認為:“在一個雜亂的世界上，如果想要避免毀滅，人民就必須對外在于他們個人心靈的強制力，用霍布斯的術語來說就是對‘利維坦’表示臣服”。對公共財產實行集中控制和管理的政策方案已經得到廣泛的贊同，在第三世界國家尤為如此。

(二)市場化方法為解決方案

市場化方案提倡者認為，凡是資源屬于公共所有的地方，就會導致很大的外部性。德姆塞茨(Demsetz H.)認為，公共財產排除了使用財產就要付費的體制，因此強制實行私有財產制度，才能將由公共財產導致的外部成本內在化。他認為私有化是最優的解決辦法。

(三)自治管理的治理方案

美國政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆在大量實證案例研究的基礎上，開發了自主治理公共財產的制度理論，從而在私有化理論和國家控制理論基礎上進一步發展了解決公地悲劇的理論。埃莉諾·奧斯特羅姆用博弈論的方法探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理的可能性，中心思想是一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、逃避責任或其它機會主義行為誘惑的情況下，保持自己努力所形成的剩余。

三、公共財產管理模式與網格/團體文化理論

關于如何進行公共管理的話題，人們總在不斷地探索，長期以來關于如何選擇管理國家經濟的模式問題上一直圍繞市場和政府的關系爭論不休。網格/團體文化理論(grid-group culture theory)作為一種分析方式，起源于世界著名的人類學家瑪麗·道格拉斯(1982)的作品，如今已經被廣泛用于社會科學界的制度分析。網格表示我們生活被習俗和規則所限制的程度，其功能是縮小以個人協商為基礎的生活范圍;團體則表示個人選擇受團體選擇限制的程度，其結果是將個人整合到集體中。網格和團體在公共管理中是根本性的。過去關于政府本質的爭論均集中于在多大程度上依據規則機械的做法與運用智者判斷和就事論事的權衡。關于如何進行公共管理，可以把“網格”和“團體”的向度放在一起，組成一個簡單的矩陣，界定出一些基于文化倫理的基本的組織框架(見表1)。

文化倫理組織類型的框架促使我們思考公共管理的多樣性，而不是非此即彼的兩分法那么簡單。這里只考慮積極的公共管理模式，即將文化理論的三種積極模式對應于公共財產管理的三種模式和三種管理手段。每一種文化倫理決定的組織類型決定了公共財產管理模式的方向和手段。表2描述了三者之間的關系。

在公共財產的管理問題上，等級主義趨向于政府集中控制管理，對公共財產的管理采取集中所有權、集中控制、集中審批的方式，一般能夠達到較高的行政效率，促進令行禁止，雷厲風行;個人主義趨向于取消政府的集中控制管理，采取用經濟手段和市場化的方式，將公共財產私有化或者交給私人進行管理;平等主義的文化倫理要求公共財產管理應考慮到直接相對人的利益，這就要求公共財產管理不僅滿足政府部門命令上達下傳、嚴格執行的行政效率，也不僅是學習企業部門追求利潤、重視成本的經濟效率，還要基于羅爾斯所提出的“無知的面紗”下通過個人意愿、民主過程、投票抉擇等機制，形成普遍公正、公平、公開的公共財產管理模式。

四、行政性公共財產管理模式選擇——基于交易成本的分析

表2列出公共財產管理的文化倫理、公共財產管理模式與手段關系矩陣，在公共財產管理的各個環節到底應該采取哪種模式，至今人們也未取得一致意見。新西蘭著名經濟學家穆雷·霍恩認為，在實現社會目標的過程中，有效的公共管理應當確保交易費用最小化，這是制度經濟學派的分析方式。在此也利用交易成本的方法來分析行政性公共財產管理模式和方法的選擇。

(一)選擇制度性工具

上文中關于公共財產管理模式已有了三種爭論，即等級主義的集中控制式、個人主義的自由市場式、平等主義的自主治理式。究竟用哪種方式來管理行政性公共財產，這三種模式對應了三種制度工具。

1.行政性公共財產管理主體集中控制公共財產的程度。這種控制力量會隨著政府主體對部門財產控制能力的大小而變化，令這種控制程度為D，變化范圍從“分散管理”到“完全集中控制”，用[0，1]表示。

2.行政性公共財產管理環節可市場化程度的大小。市場化程度的大小隨著公共財產的管理環節對于公共財產公共性大小以及政府職能轉變而變化，令市場化程度為M，變化范圍從“不可采用市場化機制”到“完全可以實現市場化機制”，用[0，1]表示。

3.外部監督主體參與權力的大小反映了行政部門以外的力量對于行政性公共財產管理的參與權力以及監督權力的大小。公共管理過程中有些規定了公眾參與執行領域的決策權利，例如必須告知公眾即將作出的決策，給予公眾作出評議的機會，令這種外部參與程度為P，變化范圍從“沒有參與權力”到“完全有參與的權力”，用[0，1]表示。

(二)交易成本分析及我國行政性公共財產管理模式的選擇

交易成本是指產權從一個經濟主體向另一個主體轉移過程中所有需要花費的資源的成本，包括一次性交易(發現交易機會、洽談交易、監督)的成本和保護制度結構的(如維持司法體系和警察力量)成本。在公共財產管理領域中對于公共部門來說存在四種交易成本，即決策成本(EC)、委托成本(PC)、代理成本(AC)以及行政管理成本(MC)。下面就用交易成本的分析方法來探索公共財產的管理制度。

令D[0，1]，M[0，1]，P[0，1]，使得TC=EC+PC+AC+MC的值最小

其中:EC=aD+bM+cP;PC=dD+eM+fP;

AC=oD+pM+qP;MC=rD+sM+tP。

四個交易成本等式中的參數意義分析如下:

1.決策成本(EC)。公共財產有可能集中控制在政府手中，有可能分散在各個部門進行管理如事業單位公共財產或公共設施類公共財產，也有可能將管理權力下放到社區中。隨著政府對公共財產的控制力度的增強，政府關于公共財產有關管理方面的決策成本降低，因此a是負值。公共財產可市場化程度越高，公共討論進行決策的成本就越低，因此b是負值。外部力量參與權力越大的話，對于公共管理決策過程的牽制就越大，因此c是正值。

2.委托成本(PC)。不斷加強的政府控制力量，使得政府更容易對行政性公共財產的具體管理進行干涉，增加了委托問題，所以d是正的;但公共財產的可市場化程度越高，政府直接干預的可能性就越小，所以e是負的;如果外部力量很難參與公共財產的管理決策或對公共財產管理行為有所影響時，委托問題就相對增加了，所以f是負的。

3.代理成本(AC)。政府集中管理公共財產的權力和力量越大，代表政府控制力量越大，那么各代理管理公共財產的公共部門利用公共財產謀取私利的可能性就越小，代理成本就越低，因此o是負值。公共財產管理的相關業務公共性越強，可市場化的可能性就越小，那么占有使用公共財產的部門侵犯公共財產和公共利益的可能性就越低，代理成本也就越低，因此p是正的。同理，外部力量參與決策或監督的權力越大，公共部門發生道德風險、侵犯公共利益的可能性就越低，因此q是負的。

4.行政管理成本(MC)。政府集中管理公共財產的權力和力量越大，代表政府控制力量越大，避免了公共財產管理權力分散在占有使用部門，從而可以降低公共部門之間協調管理的行政管理成本，因此r是負值。公共財產管理可市場化的可能性越大，越可以借鑒私營部門的管理方法或者將公共財產部分業務承包給私營部門管理，如此可以引入競爭機制和市場化方法，降低行政管理成本，因此s是負的。同理，外部力量參與決策或監督的權力越大，公共部門發生道德風險、侵犯公共利益的可能性就越低，因此q是負的。

總成本TC=(a+d+o+r)D+(b+e+p+s)M+(c+f+q+t)P

我國公共財產管理體制和模式的選擇，從經濟學角度來講，可以根據交易費用的理論來作出抉擇。從上文關于文化倫理理念、管理模式以及管理手段的分析矩陣中可以看出，每一種管理理念和管理手段都有其自身的缺點，克服每種管理倫理和手段“阿喀琉斯腳跟”的最好辦法是:融合三種管理倫理和管理手段的長處，避免其缺點，盡可能地降低交易費用。

如何融合三種管理倫理和管理手段，提高公共部門管理公共財產的績效，仍是一個有待深入探索的課題。在這里，筆者就公共管理的文化倫理、管理模式、管理手段，并根據行政部門的實際現狀，對應于行政性公共財產管理的不同層次，嘗試提出行政性公共財產管理的模式設想“三論”。

一是政府決策和行政主管層面——等級主義的“整體政府論”。

公共財產的重要性和保護的要求在憲法、行政法規上都有體現，但政府各部門或地方違反規定行事的現象卻層出不窮，公共財產管理的行政效率目標并沒有實現，公共財產管理整體狀況不容樂觀。

從實際情況來看，職能部門直接掌握經濟資源，在政府與部門之間的利益關系中處于平等抗衡的地位，部門或個人占有使用財政資金撥款形成的公共財產，卻把公共財產當成部門財產或者個人財產。而實際上，政府與其各個部門之間是行政上的委托—代理、整體與個體的關系，政府部門占有使用的公共財產是政府委托其職能部門履行職責所必需的物質條件，而非借之以改善部門利益和個人利益的私有財產。在政策和行政主管層面實行政府集中控制公共財產的邊際成本a+d+o+r<0，強調等級主義的管理文化倫理理念，采用整體政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此，改革公共財產管理體制，必須從政府決策和行政層面貫徹等級主義的理念和“整體政府論”的管理思想，將行政性公共財產的公共產權全部收歸行政性公共財產主管機構所有，以此杜絕部門和個人利用公共財產和侵犯公共利益以積累部門財產利益和個人財產利益。

二是行政性財產管理機構日常管理層面——個人主義的“市場交易論”。

行政性公共財產管理中存在的預算額度最大化、成本偏高、效率低下、管理積極性不高的現象可以通過在日常管理層面引入市場機制，或內部模擬市場來解決。此時，對于公共性不強的行政性公共財產進行市場化管理的邊際成本，采用個人主義的管理文化倫理理念、選擇市場化控制是理性的。第一，對于單位占有使用的房產、車輛可以借鑒西方發達國家財產管理模式，引入內部市場，要求占有使用部門對公共財產的使用支付租金，租金由財政預算安排，管理機構租金收入須入財政專戶。第二，至于房產、車輛、設備等大額資產的維修、保養、清潔等服務性強，但不具備公共品性質的服務項目可以招標承包給私人機構管理，以降低行政機構專門機構專門人員負責管理的成本。第三，設立激勵機制，鼓勵節約，提高管理單位努力管好行政性公共財產的積極性。眾所周知，企業通常采取提成、加薪等激勵機制提高員工的積極性，行政性公共財產使用管理方面也可加以效仿。

三是行政性公共財產管理監督層面——平等主義的“高度參與論”。

公共財產來源于公共資金，也就是納稅人的貢獻，所有納稅人都是利益相關者，更多公眾要求政府公開公共管理的信息知曉權。如果政府在使用公共財產之前更多地重視公眾的反應以及引入公眾對公共財產的監督，那么就會避免層出不窮的貧困或災難出現等不協調的公共財產管理事故，公共財產的使用和管理也會更加合規、合情、合理一些。

在現代民主發展的進程中，再也難以將政府部門及其管理封閉起來，政府必須打開門戶，在行政性公共財產預算、決策、配置、使用、評估、處置等環節使公眾參與進來，聽取公眾的意見，接受公眾的監督。用詹姆斯·布坎南的觀點來講，“在一切關系到制定規則的規則方面應該最大限度地引入超多數投票機制”，使公眾高度參與。外部力量參與決策的邊際成本c+f+q+t<0，選擇完全由行政部門外部力量決定如何管理公共財產，即采用自主治理的理念，實行平等主義的文化倫理理念，實現管理的民主化才是交易成本最小、最經濟的選擇。因此，改革行政性公共財產管理模式，在監督管理層面采用平等主義的“高度參與論”方法，利用民主的監督機制限制政府及其部門的權力濫用，也是重要的方法。●

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