加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督的問題及措施探討

[提要]由于政府采購(gòu)制度實(shí)施的時(shí)間短，難免還存在許多問題，必須加強(qiáng)監(jiān)督。政府采購(gòu)監(jiān)督是一項(xiàng)全新工作，建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)監(jiān)督制約機(jī)制、加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)督，成為進(jìn)一步完善政府采購(gòu)監(jiān)督的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；監(jiān)督；措施

在我國(guó)，政府采購(gòu)監(jiān)督不僅是一項(xiàng)全新的工作，也是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)工程。由于政府采購(gòu)制度實(shí)施的時(shí)間短，難免還存在許多問題，必須加強(qiáng)監(jiān)督。財(cái)政部門是法定的政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)關(guān)在政府采購(gòu)監(jiān)管中也扮演著重要角色，是監(jiān)管力量的有益補(bǔ)充，在實(shí)際工作中非財(cái)政機(jī)關(guān)時(shí)常會(huì)干涉到對(duì)具體采購(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，從而造成職責(zé)錯(cuò)位，職責(zé)錯(cuò)位必然導(dǎo)致監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)“真空”，引發(fā)政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)錯(cuò)位與缺位并存的新問題，嚴(yán)重降低了監(jiān)管效能。因此，建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)監(jiān)督制約機(jī)制、加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)督，成為進(jìn)一步完善政府采購(gòu)監(jiān)督的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。

一、政府采購(gòu)監(jiān)督的含義及理解

(一)政府采購(gòu)的含義

政府采購(gòu)又稱公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)樯鐣?huì)公眾服務(wù)的需要，以法定的政府采購(gòu)方式、方法和程序，采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。其核心是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共財(cái)政管理中，使財(cái)政資金的使用透明化，價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化。因此，這一公開性強(qiáng)、透明度高、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益明顯的公共采購(gòu)管理制度，一直被人們譽(yù)為“陽光下的交易”。

(二)政府采購(gòu)監(jiān)督的必要性

1、政府采購(gòu)量大、面廣、效益顯著。我國(guó)政府推行政府采購(gòu)工作始于1996年。據(jù)財(cái)政部門有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，隨著2003年1月1日起全面施行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)，2003年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到1659.4億，比2002年增加650億元，增長(zhǎng)了64.4％；2004年我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到2135.7億元，比上年增長(zhǎng)29％，節(jié)約資金271.2億元；2005年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到2927.6億元，比上年同期增長(zhǎng)37.1％，節(jié)約資金380.2億元，2005年政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)GDP比重為1.6％。實(shí)施政府采購(gòu)改革7年來，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模年平均增長(zhǎng)77.9％。

2、政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治影響巨大。國(guó)家財(cái)政支出的一個(gè)重要方面就是政府部門的物資采購(gòu)。有關(guān)資料表明，截至2005年，在我國(guó)約33708億元的財(cái)政支出中，按最保守的估算，屬于政府采購(gòu)的支出為2927億元，按10％的節(jié)約率計(jì)算，每年可節(jié)約資金292.7億元。這意味著政府采購(gòu)法的實(shí)施到位，完全可抵消我國(guó)每年的財(cái)政赤字，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)。政府采購(gòu)的成效巨大，為各國(guó)政府所重視，它不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，而更重要的是表現(xiàn)在政治上。

(三)政府采購(gòu)監(jiān)督的分類

政府采購(gòu)監(jiān)督分為兩個(gè)方面：一是合規(guī)性的監(jiān)督，二是有效性的監(jiān)督。

合規(guī)性的監(jiān)督是指對(duì)政府采購(gòu)的項(xiàng)目，政府采購(gòu)的方法，政府采購(gòu)的程序是否符合法律制度的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。其重點(diǎn)是關(guān)注政府采購(gòu)資金的安全，是否按照規(guī)章制度去實(shí)施，這應(yīng)該是政府采購(gòu)的基本要求。

有效性的監(jiān)督則是在合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，是一種更高層次的監(jiān)督，其關(guān)注的重點(diǎn)是如何提高政府資金的使用效益，即政府采購(gòu)資金預(yù)算是否科學(xué)合理，部門或單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目是否切合實(shí)際，政府采購(gòu)的過程是否順暢有序，政府采購(gòu)資金的運(yùn)作是否高效。是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)等。

具體操作可分為以下幾點(diǎn)：

1、進(jìn)行事前有效性的監(jiān)督。首先要對(duì)從事政府采購(gòu)的部門或單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的審核，看其立項(xiàng)的理由、依據(jù)、數(shù)據(jù)是否真實(shí)、充分、準(zhǔn)確，是否有利于部門或單位的發(fā)展需要。為此，政府采購(gòu)部門要設(shè)立一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就單位部門的政府采購(gòu)預(yù)算和具體的政府采購(gòu)項(xiàng)目，要進(jìn)行具體的調(diào)整核實(shí)并加以分析。

2、進(jìn)行事中的有效性監(jiān)督。即對(duì)具體的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這就要落實(shí)到具體的政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，除了監(jiān)督政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否依法按照政府采購(gòu)程序、政府采購(gòu)方式，是否公正、公開、公平等合規(guī)性監(jiān)督外。還要注重政府采購(gòu)質(zhì)量，看其是否在政府采購(gòu)的過程中本著同質(zhì)優(yōu)價(jià)、同價(jià)優(yōu)質(zhì)的原則，政府采購(gòu)質(zhì)量好、符合環(huán)保要求的優(yōu)質(zhì)商品。還要節(jié)約財(cái)政資金，盡量做到少花錢多辦事。除此之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)商品物資的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，看其是否達(dá)到國(guó)家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

3、進(jìn)行事后的有效性監(jiān)督。即建立和形成事后的報(bào)告分析制度。主要是進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)的績(jī)效分析及信息反饋。為后續(xù)安排提供依據(jù)、參考和建議。為此，首先要看其是否達(dá)到了預(yù)期的政府采購(gòu)目標(biāo)，這是政府采購(gòu)活動(dòng)最基本的要求，更重要的是通過建立一系列的指標(biāo)考核體系。對(duì)政府采購(gòu)帶來的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析，通過分析判斷本期政府采購(gòu)規(guī)模的合理性、有效性，是政府采購(gòu)有效性監(jiān)督的最重要的環(huán)節(jié)。

二、政府采購(gòu)監(jiān)督存在的問題

我國(guó)政府采購(gòu)工作起步晚，在實(shí)施中存在著諸多矛盾和問題，因此，要從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以逐步建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。

1、財(cái)政資金分配與使用脫節(jié)，監(jiān)督失效。政府采購(gòu)資金分配與使用嚴(yán)重脫節(jié)，曾一度產(chǎn)生監(jiān)督真空。致使出現(xiàn)一大批“豆腐渣”工程。

2、預(yù)算外資金采購(gòu)計(jì)劃性差，監(jiān)督難。預(yù)算外資金也是政府采購(gòu)資金的重要組成部分，但按時(shí)編制政府采購(gòu)計(jì)劃非常困難，主要是資金渠道不同，款項(xiàng)何時(shí)到位難以預(yù)測(cè)。

3、監(jiān)督與管理脫節(jié)。表現(xiàn)為編制標(biāo)書隨意性大，或?qū)κ袌?chǎng)調(diào)查、可行性研究論證不深入、不準(zhǔn)確，形成價(jià)格假象，影響預(yù)算；或?qū)λ?gòu)物資的品牌、規(guī)格、性能、指標(biāo)了解不深入，造成配制漏項(xiàng)，或重復(fù)購(gòu)置，造成浪費(fèi)；服務(wù)經(jīng)營(yíng)型的項(xiàng)目，底標(biāo)金額控制較難，投標(biāo)押金與履約保證金有時(shí)也估得不準(zhǔn)，影響了招投標(biāo)的效益；在誠(chéng)信方面，以次充好，摻假，甚至以低檔代替高檔等。

4、人才匱乏。有關(guān)資料表明，我國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員為6400人，政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)人員為4300人，其中很多人是中途轉(zhuǎn)崗，缺乏專業(yè)訓(xùn)練。而在1997年美國(guó)聯(lián)邦政府從事采購(gòu)人員達(dá)45000人，其中注冊(cè)合同官員達(dá)30000人。顯然我國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人才匱乏，這將直接影響政府采購(gòu)的質(zhì)量、效率與監(jiān)督工作。

三、加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督的措施

1、加快政府采購(gòu)監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)。為防止公共采購(gòu)市場(chǎng)的腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)，要盡快建立與完善同政府采購(gòu)相配套的政府采購(gòu)監(jiān)督法規(guī)，規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)計(jì)劃編制以及采購(gòu)整個(gè)過程的監(jiān)督程序和監(jiān)督規(guī)則法律體系，盡快實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)與國(guó)際的接軌。

2、盡快實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算資金與政府財(cái)政預(yù)算的剝離。編制統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算，以推動(dòng)政府采購(gòu)的發(fā)展。

3、外部監(jiān)督。建立專門監(jiān)督機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)相結(jié)合的監(jiān)督制度，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)人員還要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提升監(jiān)督的方法、水平和理論，為建立符合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)監(jiān)督法律制度做出貢獻(xiàn)。

4、完善內(nèi)部監(jiān)督。《政府采購(gòu)法》規(guī)定了兩項(xiàng)政府采購(gòu)管理相互分離和相互制約的內(nèi)部管理制度：一項(xiàng)是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。另一項(xiàng)是經(jīng)辦政府采購(gòu)的人員與負(fù)責(zé)政府采購(gòu)合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。

5、建立效能監(jiān)督制度。效能監(jiān)督就是推行政府采購(gòu)的政務(wù)公開制度。按照“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的要求，堅(jiān)持思想教育與制度建設(shè)相結(jié)合，監(jiān)督檢查與獎(jiǎng)勵(lì)懲戒相結(jié)合的教育方式。《政府采購(gòu)法》在頒布政府采購(gòu)管理核心的同時(shí)，又賦予了防腐機(jī)制。

6、建立供應(yīng)商的質(zhì)疑獎(jiǎng)懲制度。《政府采購(gòu)法》賦予供應(yīng)商的質(zhì)疑制度，無疑是對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督制度的強(qiáng)有力的補(bǔ)充，也是體現(xiàn)政府采購(gòu)堅(jiān)持公開、公平、公正和誠(chéng)信的決心。

責(zé)任編輯：盧林仁