發達國家國企薪酬宏觀管控制度經驗對我國的啟示

一、發達國家國企經營管理及工資宏觀管控的情況

(一)行業分布

“二戰”后，市場經濟發達國家國企主要集中在基礎設施服務行業，關系國家安全或未來發展的戰略性行業，公益事業行業，如供水、供電、環衛和市政等社會服務性部門。20世紀80年代初，國有經濟在一些傳統工業行業逐步退出，一些原來由政府壟斷的基礎設施、公共服務等行業也允許私人資本進入經營。

(二)企業形式

發達國家國企以產權結構為標準，可以大致分為兩種類型：一類是國家獨資的、通過委托——代理關系進行管理的獨立的法人企業：另一類是國家控股的以有限責任公司或股份有限公司形式存在的股份制企業：此外。還有一種特殊的企業組織形式。即國家控股公司或企業集團公司(如新加坡的淡馬錫控股、印度的煤炭有限公司、韓國浦項鋼鐵公司)。作為連接國有資本管理機構和國企的國有資本經營層次，通過母子公司間產權紐帶的聯結，實現層層控股，在企業層面實現國有經濟和非國有經濟的相互融合。

(三)發達國家對國企的宏觀管理體制

1 國有資產管理體制。發達國家政府國有資本的管理體制一般可以分成三類：一類是“以行業主管部門為主、實施分散管理”，即以各主管部門作為所有者代表、對所屬行業的國企分別進行管理和監督。英國、瑞典和印度是這種類型的典型代表。第二類是“以財政部為主、其他部門為輔”，最具代表性的是法、德、日、美、韓、新西蘭等國。第三類是“以專職主管部門為主、分級代理”，即國會委托專職管理部門作為所有者代表、對各類國企實行統一管理和監督。代表國家有意大利、巴西、加納等，意大利國家參與都是發達國家中唯一設立的國家統一管理國企的專門機構，1991年撤銷。

2 政府對國企的管理方式。法國實行“財政部為主、主管部門為輔”，其國企的業務領導權歸屬各主管部門，而財政部負責國有資產和國企經營方向管理以及財務監督。美國國企的國有資產受“政府公司控制法”約束、財政部作為國企的管理核心，二戰后，租賃制成為美國政府對國有軍火企業尤其是飛機工業企業的主要管理方式。意大利、英國、比利時、新加坡、奧地利等國在國有資產管理機構之下設立了代表國家行使出資者權力的特殊企業法人，對所屬全資國企行使出資者權力、對控，參股企業行使股東權利，形成了“國有資產管理機關——營運機構——國企”的三層次模型，

近二十年來，日本、瑞典、美國、意大利、新加坡等都在探索對國企的分類管理方式，即將國企根據其功能定位分成不同類別采用不同管理思路，提出不同的業績目標，對具有較好社會效益但經濟上虧損的國企進行單獨考核和扶植。如日本將國有經營性資產按照微觀組織形式分為三類管理，國家對企業的管控程度從重到輕依次為國營企業、特殊法人和第三部門。又如新加坡的國企分為三類，國營企業、國營公司和國連公司。

3 企業內部治理結構——非官員化原則和“三方制衡制”。上世紀80年代以來，發達國家相繼開展國企內部治理結構和制衡機制的改革：一是改革國企決策機構，增加外部董事和職工董事，提高法人治理結構的公正性和合理性。獨立董事負責監督企業的經營管理活動，決定主要經營者的工資、獎金、福利待遇標準和關鍵部門人選的提名；二是推動經營管理者的專業化、職業化。國企董事長和總經理雖然由政府委派，但必須按其資歷選自企業界的管理專家，政府官員不再擔任企業直接經營管理者。

4 政府對國企的監督途徑。第一，通過立法監督。典型代表是美國，美國對國企通過由議會立法實行監管，每成立一個國企，議會通過一個單行法律，規定企業的設立目的、董事會組成和經營方式等。第二，政府根據公司法要求履行股東權利，通過企業決策機構間接監管國企。第三。通過審計方式對國企實行監管。第四，直接派人進入國企對其經營行為進行監管，如法國。

5 對國企工資宏觀管控制度。發達國家私人部門企業勞動者的工資主要依靠勞動力市場機制自發調節、通過勞資雙方集體協商談判確定：政府公務人員的工資制度和水平多是政府根據私人部門的工資水平數據和物價水平制定。近年來，發達國家也在探討根據國企功能定位差別進行分類管理的有效辦法：

——對所有權和經營權完全歸屬國家、屬于政府附屬機構的國企。預算納入國家預算、財務統收統支。職工屬于政府公務員，其待遇比照公務員由政府直接決定。

——對主要為國家提供必須的公共服務或設施、具有良好社會效益但經濟效益不佳的國企，其員工工資有的國家是通過勞資集體協商確定，也有的國家是比照公務員確定工資，政府對其工資增長幅度進行控制。

——發達國家政府對于壟斷行業國企控制程度較高，政府參照國際市場對壟斷性企業的價格進行干預。在分配方面，企業留利大部分用于生產發展，小部分用于職工福利和獎金，企業用于員工的人工福利支出工資總額由政府控制。

——對于完全參與市場競爭的、國家控股或參股的企業，員工工資仍然通過勞資集體協商機制確定，政府主要通過董事會對企業成本預算進行間接控制。

二、我國國企及其宏觀管控制度

(一)國企數量及行業分布

我國國企戶數下降、但戶均國有資產數量增長迅速，在行業分布上逐漸向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等行業集中的態勢明顯。

(二)企業組織形式和現代企業制度建設情況

目前我國國企從組織形式上劃分，包括尚未進行公司制改造的企業法人、國有控股股份有限責任公司以及經國家授權機構或部門單獨投資設立的國有獨資有限責任公司。近年來，除百余家中央企業外。按照公司法規范的公司法人數量增長很快。

(三)國有資產與國企監管模式

目前，我國國有及國有控股企業包括：1、國務院國資委管理的中央企業以及地方國資委系統管理的國企，實現了管人、管事和管資產相結合。2、國家部門下屬國企，鐵路、煙草、郵政以及科教文衛等行政事業單位下屬的國企。其資產、人事、日常行業指導監管則分別由行業主管部門或有關部門負責管理。3、國有金融、保險企業(包括銀行、證券、保險)。國有金融資產及管理體制管理處于多頭管理模式，沒有明確的出資人代表機構，由財政部和中央匯金公司履行金融類企業國有資產管理權，中組部或金融監管機構對國有大型金融企業行使人事管理權，但對企業工資分配及企業負責人的薪酬沒有明確的政策辦法和統一監管部門。

(四)企業工資決定機制與監管制度現狀

一是企業分配總量的宏觀調控機制。上世紀80年代中對國企分配的宏觀調控采用了“以工效掛鉤”為主的工資總額行政審批模式并沿用至今。國資委成立后作為對國企實施工資總量管理的具體實施部門，中央企業工資總額由國資委審核確定，其他中央企業和行業管理部門未脫鉤的國企工資總額仍由勞動部和財政部審核確定，地方國企工資總額由各省逐級負責管理。近年來對部分具備條件的國企采取了在“兩低于”前提下自主決定工資總額的辦法。目前工效掛鉤仍然是工資總額管理的主要辦法，“兩低于”下自主確定工資總額大部分處于試點階段(金融、保險企業主要采用這種方式)，且更多集中在地方國企。

二是企業內部分配決定機制。目前除部分制度健全、條件具備的國企已經建立工資集體協商機制外，大部分國企仍然采取“經過法定的民主程序發揮新／老三會審議通過分配制度(公司制企業還需經董事會批準)”的程序。

隨著市場經濟的發展。工效掛鉤辦法本身及其背景環境，如國有資產管理體制、稅收政策、政府職能等都發生了很大的變化。當前在國企的工資分配出現了一些新的問題，如壟斷行業職工收入增長過快、水平畸高：國企內部工資分配關系不合理、差距迅速擴大與平均主義現象并存：工資收入結構不合理，制度外勞動報酬高比重大、項目繁多等等不合理現象。究其原因，除國有資本管理體制等深層次原因之外，對國企工資分配的宏觀調控機制僵化落后以及監管制度缺陷也是重要原因。

三、發達國家國企工資宏觀管控制度對我國的啟示

(一)抓好國企的分類

國企根據行業特征可以劃分為壟斷行業企業和競爭行業企業，部分壟斷企業目前還帶有行政壟斷色彩。為了探討對于壟斷國企的宏觀監管思路，將壟斷國企進一步細分為：1、公益性壟斷企業(如供水、供氣、供電、市政公共交通、城市環衛等)，2、國民經濟基礎行業企業(如郵政、電信、鐵路、民航等)，3、國民經濟戰略或命脈類企業(如石油石化、國防軍工、電子信息等)。4、其他行業的壟斷企業。

(二)對國企分配采取不同思路監管

不同類型國企在發展方向和政府監管思路上(包括工資分配的宏觀監管)都應當有所區別：

1 完全競爭行業企業。對完全競爭行業，國有資產應當繼續退出，國企數量應當繼續減少。推動此類企業工資集體協商機制的發育完善，工資分配的宏觀監控應當遵守公司法等相關法律規定，由股東(包括國有資產出資人代表)審議工資總額(或人工成本)預算方式體現和維護國有資產出資人利益。

2 公益性壟斷國企(如供水、供氣、供電、公交、環衛等)。一是變工資總量行政調控為總量與職工工資水平雙控方式：二是以本地區公務員工資增速和當地社會平均工資增長為參照基準，根據企業業績考核結果確定企業職工工資水平的實際增速；三是完善企業業績考核體系。增加社會公益性、安全性、公眾滿意度、企業美譽度等考核指標及其權重。

3 國民經濟基礎或命脈行業及關乎國家戰略的壟斷企業，一是研究此類行業企業與社平工資的合理關系以及合理的資本有機構成結構，逐步明確其工資水平定位。作為調控此類企業職工工資水平增速的依據。二是采用總量調控和水平增速雙控的形式，從嚴控制職工工資水平過快增長。在“兩低于”前提下應控制在社會平均工資增速以下。三是完善改進此類企業的業績評價系統，除了增加社會公益性指標考核外，還應在現有業績縱向環比機制基礎上引入同行業企業的橫向業績比較機制。在同行業內效益增長緩慢的企業職工工資增長不得高于同行業其他企業。四是在國有壟斷企業數量和行業分布簡化的過程中，深入研究不同行業、不同企業的具體情況，建立更有針對性、更科學的業績考核體系。