改革開放：統籌城鄉發展的原動力

中國的改革首先是從農村的改革開始的，伴隨著農村改革的不斷推進，城鄉關系也在不斷地發生著變化。在這個過程中，如何更好地統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，是實現全面建設小康社會的保證。

一、統籌城鄉發展是我國基本實現工業化的必然抉擇

(一)統籌城鄉發展是工業化規律使然

統籌城鄉發展是針對當今世界工業化進程中出現的“二元結構”提出來的。1954年，發展經濟學家阿瑟，劉易斯根據發展中國家的經濟特點，在《勞動無限供給下的經濟發展》一文中提出：工業化的迅速發展使發展中國家或地區的經濟由兩個不同的經濟部門組成，一是傳統部門：二是現代部門。從而構成一種“二元經濟結構”。他以此提出要以城市為基礎的工業化導向戰略來吸納農村剩余勞動力并帶動農村經濟發展的二元經濟模式。但經過實踐證明，這種發展模式不可能正確解決城市和農村的發展問題，而且導致了城市問題突出、農村蕭條。與劉易斯相反，斯多爾和泰勒等則提出：為使發展公平，必須推動城市工業化和鄉村工業化相結合的城鄉一體化發展。但這種模式存在城鄉爭奪資源、市場、資金等多方面的矛盾，形成嚴重的資源浪費和生態環境惡化等問題，最終也不能合理地解決城鄉的發展問題。此后。對統籌城鄉發展問題，經濟學家們還提出了許多不同理論。如增長極理論、不平衡發展理論、梯度轉移理論等等。這些理論盡管有其偏頗，但是這些理論普遍認為，經濟增長的過程總是一個不平衡的過程，這是經濟發展的內在規律。但在市場機制的自發作用下，經濟增長的極化效應往往大于擴散效應，最終導致城鄉差距的擴大。并且認為解決這一問題的最好辦法是加大國家的干預。這些見解對正確認識和解決我國城鄉一體化發展有重要的借鑒作用。

(二)統籌城鄉發展的實質是形成城鄉經濟社會發展一體化新格局

發展問題是統籌城鄉發展的核心問題。統籌城鄉發展的出發點在于城市與鄉村兩方面都要發展，并非只強調鄉村向城市靠攏，城與鄉是“統籌城鄉”中的兩個方面。以城帶鄉或以鄉補城都是必需的，同時，還必須雙管齊下。雙方合作，形成互補，共同發展。這種發展包括政治、經濟、文化、教育等諸方面。涵蓋物質文明、政治文明、精神文明和生態文明的全面發展：這種發展強調把城市和農村作為一個整體來認識，把推進工業化、城市化和農村現代化結合起來統籌考慮，形成城鄉的協調發展：這種發展是注重把城市發展與農村各類資源的合理開發、有效利用與保護有機結合起來，實現提高城鄉居民收入、生活水平和人與自然和諧相處的可持續發展。

(三)我國已經具備了實行統籌城鄉發展的基本條件

我國已經進入工業化和城市化加速發展階段，農村城鎮化、農業產業化、農民居民化趨勢明顯，為形成城鄉經濟社會發展一體化新格局創造了條件。一是工業化的深入發展，推動了農業向非農產業轉型。二是城市化進程加快，促進了農村人口向城市的流動。三是隨著新產業的成長，推動了農業和工業、農村和城市相互融合。四是城鄉一體化在我國城市經濟結構中已經具備了條件和基礎，一些城市已經朝著城鄉一體化方向發展。五是隨著社會管理創新和戶籍制度改革的深入，進一步消除了城鄉一體化的體制障礙。為促進城鄉人口合理流動提供了條件。六是農村經濟社會發展的現實，也為加快推進建立城鄉一體化新格局提供了條件，

二、城鄉之間的差距

由于一系列的城市偏向政策，農村改革以后，中國城鄉之間經濟和社會發展的差距不僅沒有縮小，反而在擴大。

(一)城鄉收入差距的狀況與變化趨勢

1985年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為739.1元和397.6元，到2006年該值分別為11760元和3587元，扣除價格因素影響，二者的實際年均增長速度分別為7.1％和4.5％，相差2.6個百分點。1985年城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的1.86倍，1990年為2.20倍，2000年為2.79倍。2006年為3.28倍。收入決定消費，城鄉收入差距擴大導致城鄉居民生活消費差距擴大。自1985年以來，城鄉消費水平差距的變化與收入差距的變化是高度一致的。1985年城鎮居民人均生活消費支出為673元、1990年為1279元、2000年為4998元、2006年為8697元、分別為農村居民生活消費支出的2.12倍、2.19倍、2.99倍和3.07倍。

(二)城鄉教育差距的狀況與變化趨勢

1990-2002年，城鄉間成人識字率的變化均呈平滑上升的趨勢，而且由于農村成人識字率的增長速度快于城鎮，其城鄉差別呈現出逐漸縮小的趨勢。1990年城鎮和農村的成人識字率分別為88.03％和73.77％，相差14.26個百分點：到2002年城鎮和農村的識字率分別為94.58％和87.13％，相差7.45個百分點。就小學教育而言，自20世紀90年代以來，無論是毛入學率還是凈入學率，城鄉之間的差距都不大。就初中教育而言，自1990年以來，城市初中的毛入學率基本上維持在90％以上。在農村，1990年初中的毛入學率為61.46％，2002年上升到80.34％，上升了19.21個百分點。城鄉差距由1990年的35.61個百分點，縮小到2002年的18.10個百分點。就高中教育而言，盡管城鄉的高中毛入學率都有相當程度的提高，但是，由于城市提高的幅度大大高于農村提高的幅度，導致城鄉間的絕對差距擴大。1990年，城市的高中毛入學率比農村高30.03個百分點，2002年高55.54個百分點。從以上分析可以看出，自1990年以來。城鄉教育機會的差距擴大主要表現在義務教育以后的階段。

(三)城鄉居民社會保障水平的差距狀況

從城鄉居民的養老保險覆蓋率來看，城鎮職工養老保險的覆蓋范圍不斷擴大，除部分個體工商戶和靈活就業人員尚未覆蓋進來以外，已基本實現全面覆蓋；2002年全國農村養老覆蓋率為2.3％，多數農村地區沒有實行養老保險。城市失業保險覆蓋率目前已達到71.7％，農村幾乎為零。2002年，全國城市居民實際領取低保的人數已達2064.7萬人，低保支出為112.3億元，2006年，實際領取低保的人數為2240.1萬人，基本實現應保盡保；除部分省、直轄市外。多數農村地區目前尚未建立低保制度，只有傳統的五保供養。

三、促進城鄉協調發展的目標和途徑

促進城鄉協調發展的根本目標就是要實現城鄉一體化，而統籌城鄉是推進城鄉一體化的關鍵。城鄉統籌的主體是各級黨委和政府：核心是保持和促進城鄉經濟社會的協調發展：任務是打破城鄉分割的“二元經濟結構”：目標是推進城鄉一體化進程。

(一)加強基礎設施建設是推進城鄉一體化的重要措施

1 加強城鄉交通和通信網絡建設

按照城鄉一體化要求，搞好城鄉公路網和通訊網規劃的修編和調整，完善高速公路網和通訊網，發揮中心城市對周邊城市群的集聚和輻射功能。著力抓好縣(市、區)和區域中心鎮的公路網建設，拓展縣、鄉、村公路的通達深度和廣度，全面提高通行能力。通過基礎設施的一體化建設，實現各類經濟要素的順暢流動，保證城鄉關聯渠道的暢通。

2 加強城鄉生態建設

建立城鄉一體的污染防治監控管理體系，加大對各類污染源的治理力度：鞏固退耕還林成果，搞好天然林保護和水土保持工程建設，著力發展城市林業、近郊林業、遠郊林業。建立農村環境衛生保潔員長效機制，鄉鄉都有垃圾中轉站，村村都設垃圾集中清收點，社社都有環境衛生保潔員。突出鄉村特色、民族特點和地域特征，改造舊村，建設新村，進一步改善城鄉生態環境，全面提高城鄉整體環境質量。

(二)加快農村社會事業發展是推進城鄉一體化進程中要解決的突出問題

1 建立健全覆蓋農村的公共財政制度

調整國民收入分配結構，落實財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村的規定，切實加大公共財政對農村社會事業的投入。各級政府都要認真促進義務教育和基本醫療等服務的平等化。讓每個義務教育階段的農民子女都能上得起學，讓每個患病的農民都能得到治療。同時，重視教育、衛生資源在城鄉之間的合理配置。

2 加快建立城市人才對農村的支持制度

采取有效措施，完善城鄉之間、區域之間的對口支援機制。通過行政協調、政策引導，形成城市教育衛生系統對口支援農村、農村教育衛生資源富裕地區對口支援資源匱乏地區的良性關系。鼓勵高校畢業生和城市的教育、衛生、文化工作者到農村服務。

(三)深化農村改革是推進城鄉一體化的重要途徑

1 加快農村土地制度改革

強化農民的土地承包權益，使農戶真正享有占有、使用、收益和處置四權統一的承包經營權，讓土地承包經營權可以繼承、抵押、轉租、轉讓、互換。培育土地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制，不斷完善土地流轉辦法，促進規模經營。加快征地制度改革，強化土地利用規劃的約束和用途管制，改非公益用地征用為征購；健全和完善補償機制，依法、合理制定征地綜合補償標準，采取有效措施確保征地補償款發放到被征地農民手中，依法保護被征地農民合法權益。推行辦理保險、土地入股、安排勞力等行之有效的安置方式，切實解決好失地農民的生產、生活問題。

2 建立農村剩余勞動力有效流動和轉移的新型制度框架

要取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制。要進一步完善和規范政府對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費現象，改變重收費、輕服務的做法。要堅決糾正簡單粗暴清退農民工的做法。解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等問題。

3 改革和完善農村社會保障制度

要加大政府對農村社會保障的投入力度，加快建立農村最低生活保障制度、以大病統籌為主的互助合作醫療制度、家庭養老與社會養老相結合的農村養老保障制度，逐步建立多層次的農村社會保障體系，縮小城鄉社會保障水平的差距。