關(guān)于基本公共服務均等化若干問題的思考

近年來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會持續(xù)保持了“快速健康協(xié)調(diào)”發(fā)展的良好態(tài)勢，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各項社會事業(yè)取得了令人振奮和鼓舞的進步。正如自治區(qū)黨委所做的判斷。新的時期，內(nèi)蒙古已經(jīng)站到了新的歷史起點上。但是。這一新起點與科學發(fā)展觀的新要求和高標準相比，還存在許多需要進一步完善和解決的問題，特別是基本公共服務非均等化問題還比較突出，地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面的差距在逐步拉大，已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

一、內(nèi)蒙古基本公共服務現(xiàn)狀

基本公共服務是政府為保障公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在一定的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)之上，為全體公民提供的最基本的公共物品和社會服務。基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權(quán)利，它體現(xiàn)了發(fā)展的社會屬性。

近年來，我區(qū)以基本公共服務均等化為目標，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務領(lǐng)域，向相對落后地區(qū)、農(nóng)村牧區(qū)和低收入人群傾斜，公共服務領(lǐng)域的投入不斷增加。2007年全區(qū)地方財政支出中用于基本公共服務主要領(lǐng)域科技、教育、衛(wèi)生、文化支出的比重為21.5％，比2001年提高了3個百分點。自治區(qū)財政財力性轉(zhuǎn)移支付由2005年的152.48億元增加到2007年的300.11億元，年均增長40.3％，極大地改善了農(nóng)村牧區(qū)、相對落后地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展滯后的狀況，全區(qū)基本公共服務的整體水平不斷提高。

一是通過組織實施一系列教育建設(shè)工程，教育整體水平得到全面提升

2006年全面完成了普及九年義務教育的歷史性任務，并且提前4年順利通過國家“兩基”達標驗收，成為西部地區(qū)率先實現(xiàn)“兩基”目標的省區(qū)之一，基礎(chǔ)教育實現(xiàn)了新跨越，初中升學率由2001年的59.91％提高到2007年的87.3％。

二是農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療體系基本建成，衛(wèi)生服務能力顯著提高

2000-2007年，全區(qū)每千人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)由2.28張?zhí)岣叩?.08張，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)由100688人增加到105790人，嬰兒死亡率由21.03‰下降到18.75％。

三是文化事業(yè)面貌明顯改善

新建了內(nèi)蒙古博物館和烏蘭恰特大劇院，盟市也建設(shè)了一批文化場館，旗縣文化館、圖書館和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)進一步加快。2000-2007年，全區(qū)公共圖書館和流通人次分別由107個和270萬人增加到113個和318萬人。廣播電視事業(yè)發(fā)展步伐不斷加快，廣播和電視覆蓋率分別由88％和84％提高到93％和91％。

四是就業(yè)再就業(yè)形勢基本穩(wěn)定，社會保障進一步完善

2000－2007年，全區(qū)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村就業(yè)人員分別由430萬人和631萬人增加到443萬人和698萬人。2008年1～11月，我區(qū)就業(yè)再就業(yè)情況保持良好，城鎮(zhèn)新增就業(yè)23.65萬人，完成全區(qū)年度計劃的118.25％，超額完成全年目標任務。2000～2007年，全區(qū)參加基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險人數(shù)分別由290.6萬人、179.6萬人和217.7萬人增加到371萬人、353萬人和224萬人。

二、當前公共服務存在的突出問題

雖然我區(qū)的公共服務水平取得顯著的提高，但與先進地區(qū)相比。與群眾對公共服務的消費需求相比，還存在一些亟需解決的突出問題，概括起來主要表現(xiàn)為“三個不協(xié)調(diào)”和“三個不平衡”。

三個不協(xié)調(diào)，一是公共服務水平與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。一些地區(qū)“重經(jīng)濟、輕社會”發(fā)展思路還沒有根本消除，政府的人、財、物等社會資源支持公共服務的力度仍需加大。二是公共服務和產(chǎn)品的供給。特別是優(yōu)質(zhì)資源供給與城鄉(xiāng)居民日益增長的多樣化需求不協(xié)調(diào)。由于歷史欠賬，經(jīng)濟實力不強，投入不足的問題還沒有根本緩解，目前我區(qū)向社會提供公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量仍難以滿足人民群眾日益增長的提高自身文化和健康素質(zhì)。改善生活質(zhì)量的需求，上學難、看病難、就業(yè)壓力大、收入水平低等與群眾利益密切相關(guān)的問題還沒有很好地改善。三是公共服務管理體制與公共服務需求不協(xié)調(diào)。政府對基本公共服務和非基本公共服務管理混同，對非基本公共服務的投入擠占了對基本公共服務的投入。“缺位”和“越位”問題并存，一方面公益性社會事業(yè)投入不足，另一方面經(jīng)營性社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約過多，社會事業(yè)的發(fā)展活力難以有效釋放。

三個不平衡，一是基本公共服務在地區(qū)之間不平衡。盡管公共服務網(wǎng)絡(luò)區(qū)域間結(jié)構(gòu)大致相同，但受自然、歷史、思想觀念、經(jīng)濟實力等因素的影響，區(qū)域間公共資源配置的水平及服務能力存在較大差距。全區(qū)千人床位數(shù)最高地區(qū)包頭市為4.59張，最低地區(qū)烏蘭察布市為1.85張：博物館數(shù)最高地區(qū)為11個，興安盟為1個。二是基本公共服務在城鄉(xiāng)之間不平衡。政府在公共產(chǎn)品供給方面實行城鄉(xiāng)有別的二元體制，在相當長的時間內(nèi)處于重城市、輕農(nóng)村的狀態(tài)，從而導致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的嚴重失衡。以醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，2007年通遼市農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)僅為城市的35.2％。一些邊遠、欠發(fā)達、人口密度小的農(nóng)村牧區(qū)。由于公共產(chǎn)品供給成本較高，更加大了公共服務供給的難度。三是內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡。從發(fā)展整體水平看，教育、衛(wèi)生、計生等事業(yè)的服務網(wǎng)絡(luò)較為完整，基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較好，而文化、就業(yè)及社會保障等行業(yè)還相對滯后。

三、推進基本公共服務均等化的對策措施

(一)健全多層次、全覆蓋的社會保障體系

一是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)制度。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，健全勞動力就業(yè)服務平臺，暢通城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)渠道，促使城鄉(xiāng)勞動力充分、平等就業(yè)。要完善面向所有群眾就業(yè)援助制度，重點做好“4050”再就業(yè)困難群體的幫扶，運用公共財力創(chuàng)造或購買就業(yè)項目和崗位。要加強就業(yè)政策與保障政策聯(lián)動，促進有勞動能力的低保人員積極就業(yè)。確保有就業(yè)愿望和能力的“零就業(yè)家庭”至少有一人就業(yè)。要健全面向全體勞動者的職業(yè)教育培訓制度，加強農(nóng)村牧區(qū)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓，落實被征地農(nóng)民免費培訓政策。逐步實施務工人員培訓補貼政策。要大力推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，落實創(chuàng)業(yè)貸款、財政貼息擔保制度，不斷加大再就業(yè)小額貸款的發(fā)放力度，使更多勞動者成為創(chuàng)業(yè)者。

二是健全社會保險制度。推進城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度建設(shè)，逐步解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的基本醫(yī)療保險問題。積極探索建立多種形式的農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險制度，全面建立新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度，將靈活就業(yè)人員、個體從業(yè)人員、被征地農(nóng)民、農(nóng)民工等特殊就業(yè)人群納入社會保險覆蓋范圍，擴大保險覆蓋面。探索適應農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法，擴大農(nóng)民工基本醫(yī)療、工傷保險覆蓋面。進一步加強失業(yè)、工傷、生育保險制度建設(shè)，實現(xiàn)應保盡保。構(gòu)建社會保障和勞動保障服務平臺，推進社會保險經(jīng)辦場所“一站式”服務模式。

三是健全新型社會救助體系。全面推行城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，逐步提高醫(yī)療救助標準，加大資金投入力度，醫(yī)療救助資金地方匹配的數(shù)額應不少于國家補助的數(shù)額。按1:1的比例進行匹配。完善災害救助制度，加強動態(tài)管理，逐步提高最低救助額。健全社會救助服務網(wǎng)絡(luò)，搭建慈善救助和信息服務平臺，旗縣市區(qū)建立社會捐助中心，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會捐助站，社區(qū)建立社會捐助點。大力發(fā)展慈善組織和基金會，加強慈善事業(yè)的監(jiān)督和管理，規(guī)范慈善資金的使用。加強對孤寡老人、孤兒、殘疾兒童、流浪乞討人員、精神病人的救助。整合社會資源。加快設(shè)施建設(shè)，建立以居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)，以社區(qū)福利服務為依托，以社會力量興辦為補充的社會養(yǎng)老服務網(wǎng)絡(luò)。加快孤、殘兒童福利設(shè)施建設(shè)和救助，推動孤兒家庭寄養(yǎng)，逐步建立家庭寄養(yǎng)經(jīng)費投入機制。

(二)促進城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡發(fā)展

一是推進義務教育均衡發(fā)展。以農(nóng)村牧區(qū)和老少邊窮地區(qū)為重點，在調(diào)整布局、整合資源的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加投入，重點實施寄宿制學校建設(shè)和農(nóng)村牧區(qū)初中改造工程，解決布局調(diào)整后形成的20萬校外學生住宿問題。實施農(nóng)村牧區(qū)標準化學校建設(shè)，逐步縮小農(nóng)村學校與城市學校在物質(zhì)條件方面的差距，同時，采取教師定期交流、職稱評定與農(nóng)村任教經(jīng)歷掛鉤、提高農(nóng)村教師待遇等方法，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源的均衡配置，縮小農(nóng)村學校與城市學校在教學質(zhì)量方面的差距。

二是加快發(fā)展高中階段教育。建設(shè)優(yōu)質(zhì)高中，改造薄弱高中，大力加強農(nóng)村牧區(qū)普通高中建設(shè)，提高農(nóng)村牧區(qū)普通高中辦學水平。加大城市教師支援農(nóng)村牧區(qū)教育的力度，選派優(yōu)秀教師和優(yōu)秀高校畢業(yè)生到農(nóng)村牧區(qū)支教，全面提升農(nóng)村牧區(qū)高中教育質(zhì)量。

三是進一步完善教育資助體系。在落實好“兩免一補”的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟的發(fā)展。不斷提高義務教育階段寄宿制貧困學生的生活補助標準，切實解決好農(nóng)村牧區(qū)上學難、上學貴問題。要嚴格按國家標準資助困難家庭大中專學生，進一步加強生源地助學貸款貼息工作。確保每個大中專學生不因貧困而失學。

四是切實解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟困難家庭和進城務工人員子女上學問題，保障其接受平等教育的權(quán)利。對進城務工人員隨遷子女接受義務教育，要嚴格按照國家的有關(guān)規(guī)定簡化就學手續(xù)，做到“隨插隨讀，隨走隨轉(zhuǎn)”，不得收取其他費用，對符合條件的學生要納入教育資助體系。

(三)健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系

一是加強覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)。建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮、疾病預防控制、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、醫(yī)療救治以及婦幼衛(wèi)生保健五大體系，健全覆蓋自治區(qū)、盟市、旗縣(區(qū))、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村(社區(qū))疾病預防控制網(wǎng)絡(luò)，形成功能完善、反應迅速、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，有效預防控制威脅群眾健康的傳染病、地方病、職業(yè)病、慢性非傳染性疾病和人畜共患疾病。

二是提升農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務能力。大力實施農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務體系建設(shè)工程，不斷健全旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村三級農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡(luò)。在旗縣建立綜合醫(yī)院、婦幼保健機構(gòu)、疾病預防控制中心、衛(wèi)生監(jiān)督所，以及旗縣中蒙醫(yī)院，并在每個嘎查村建設(shè)一所標準衛(wèi)生室。確保農(nóng)村牧區(qū)居民得到安全、有效、方便、價廉的基本醫(yī)療服務。

三是加強農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生隊伍建設(shè)。通過定向招生、定向就業(yè)等方式，培養(yǎng)面向農(nóng)村牧區(qū)的實用衛(wèi)生技術(shù)人才，逐步使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院從業(yè)人員具備執(zhí)業(yè)醫(yī)師以上資格，嘎查村衛(wèi)生室從業(yè)人員具備職業(yè)助理醫(yī)師以上資格。制定優(yōu)惠政策，鼓勵和穩(wěn)定衛(wèi)生技術(shù)人員留在農(nóng)村牧區(qū)。逐步形成城鎮(zhèn)支援農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生工作的長效機制。

(四)完善惠及全民的公共文化體育服務體系

一是建立和完善公共文化服務設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加強圖書館、文化館、美術(shù)館、影劇院及婦女兒童活動場所等公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好農(nóng)村牧區(qū)兩館一站一室建設(shè)，全面實現(xiàn)每個旗縣建有文化館、圖書館，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有綜合文化站，嘎查村建有文化室。實施廣播電視村村通、無線覆蓋、數(shù)字化改造的工程，到2010年全面完成20戶以上已通電自然村的通廣播電視任務，積極推進自治區(qū)廣播電視節(jié)目和旗縣廣播電視節(jié)目無線覆蓋工程。加強農(nóng)村電影院更新改造，增加固定或流動放映點。

二是廣泛開展公益性文化活動。支持烏蘭牧騎發(fā)展，改造基層烏蘭牧騎的排練場所等基礎(chǔ)設(shè)施，增強公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給能力。對老少邊窮等地廣人稀適宜開展流動服務的地區(qū)，為縣鄉(xiāng)配備流動文化服務車、流動電影放映車。開展集影視放映、文藝演出、圖片展覽、圖書銷售和借閱、科技宣傳為一體的流動文化服務。

三是建設(shè)文化信息平臺。實施文化信息資源共享工程，推進文化數(shù)字化進程。逐步實現(xiàn)公共文化設(shè)施免費開放。依托現(xiàn)代遠程教育系統(tǒng)、數(shù)字電視和中小學遠程教育等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，努力建成基本覆蓋城鄉(xiāng)的數(shù)字文化服務體系，實現(xiàn)基層服務網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋。

四是推進群眾體育發(fā)展。加強城鄉(xiāng)體育設(shè)施建設(shè)，爭取使每個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一處田徑場、籃球場和健身房，街道辦事處建有室內(nèi)活動室或健身場所，在每個辦事處轄區(qū)都有體育活動用地。有效利用體育資源，學校、企業(yè)、行政事業(yè)單位的體育設(shè)施，面向社會開放，提高現(xiàn)有體育資源使用效率。努力滿足群眾健身需求。

(五)推進基本公共服務體制機制創(chuàng)新

一是加快公共服務型政府建設(shè)。深化行政管理體制改革，強化政府履行社會管理和公共服務的職能。深化行政審批制度改革，規(guī)范行政許可。提高審批效率。深化事業(yè)單位改革，對監(jiān)督管理類、公益類事業(yè)單位，強化績效監(jiān)管，確保其提供公共服務的能力。推進行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展，加快政府職能向行業(yè)協(xié)會等民間組織轉(zhuǎn)移的步伐。

二是建立健全公共財政制度。完善自治區(qū)、盟市、旗縣三級的事權(quán)財權(quán)劃分，合理界定各級政府的基本公共服務支出責任、管理責任和監(jiān)督責任，調(diào)整和理順各級政府的財政分配關(guān)系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保各級財政支出用于公共服務領(lǐng)域的比例逐年增加。加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，加大對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

三是創(chuàng)新基本公共服務供給方式。建立政府為主、市場和社會共同參與的多元化供給模式。根據(jù)政府在公共服務供給中發(fā)揮的不同作用，實現(xiàn)基本公共服務均等化可選擇的供給方式有三種。①政府直接生產(chǎn)、提供和監(jiān)管的模式。②政府利用市場機制供給公共服務的模式，通過特許經(jīng)營、外包、公私合營等形式，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使。③政府與社會組織合作提供的模式，通過委托授權(quán)、購買服務等方式，賦予社會組織提供公共服務的職能。

四是強化城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制保障。加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務供給制度。逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。深化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)體制改革，促進城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展。推進收入分配制度改革，著力低收入群體的收入水平。深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制改革，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。