山東半島城市群城市土地集約利用問題及對策

摘要：本文通過對城市土地集約利用的內涵研究進行綜述，對山東半島城市群城市土地利用的現實背景進行詳細分析，指出了山東半島城市群在發展過程中存在的城市土地利用問題，提出了實施城市土地集約利用的策略和措施。山東半島城市群城市土地的集約利用，可以促進土地合理利用，加快山東半島城市群發展，增強整體區域的競爭力。

關鍵詞：集約利用 有效供給 城市規劃

一、城市土地資源集約利用內涵的研究綜述

土地集約利用的概念最早是來自于李嘉圖等古典經濟學家在地租理論中對農業用地的研究，后來經過不斷的演變與發展，國內學者對城市土地資源集約利用的研究也越來越多。馬克偉認為城市土地集約經營是通過對單位面積土地多投放活勞動和物化勞動，來提高土地資源利用率，通過增加建筑物層數，以期提高土地的經濟功能和負荷能力；劉伯恩認為城市土地資源集約利用是指合理投入勞動、資本和技術，充分挖掘城市土地潛力，獲得土地最佳的綜合利用效益；章其祥認為城市土地資源集約利用的重點應放在建成區現有土地的再開發和挖潛改造上，走內涵發展道路；鄭新奇則進一步指出城市土地資源集約利用是在特定時段、待定區域的一個動態、相對的概念，指在現期和可以預見的未來條件下，在滿足城市發展適度規模、使城市獲得最大規模效益和集聚效益基礎上，以城市合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提，通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑，來不斷提高城市土地的使用效率，并取得更高的經濟、社會和生態環境效益。

二、山東半島城市群城市土地集約利用的基礎

(一)山東半島城市群的概念界定

自然地理上的小山東半島為膠萊河以東的膠東半島，大山東半島是從壽光小清河口到日照嵐山頭蘇魯交界的繡針河口，兩點一線以東的部分(山東省地方史志編纂委員會，1963)，地形單位包括膠東丘陵和膠萊平原，行政單位涵蓋了威海、煙臺、青島、濰坊、日照5市。濟南、淄博雖然在自然地理上不屬于半島地區，但屬于膠濟、蘭煙沿線的城鎮密集地區。東營和日照雖然不是“城鎮密集地區”，但它們屬于鄰近半島的沿海地市。在國務院關于擴大沿海經濟開發區范圍的通知(國發[1988]21號、國函[1990]15號、國函[1993]28號文)中，日照、東營和濟南、青島、淄博、煙臺、濰坊、威海等均屬于山東沿海經濟開發區。這8個地市就合稱為“山東半島城市群”。因此，山東半島城市群包括8個地級市，涵蓋了67個縣市區，總面積7.3萬km²，總人口3990.1萬人，其中城鎮人口1895.6萬人，農業人口2094.5萬。

(二)山東半島城市群城市土地集約利用的基礎

山東半島城市群地區屬于暖溫帶半濕潤氣候區和東亞季風氣候區，光熱條件較好，太陽總輻射量年平均在450kJ/cm²以上，年日照時數大于2272h，有利于小麥、棉花等作物的生長。區內冬季最冷月氣溫為-1.2～1.5℃，夏季炎熱，最熱月氣溫大于28℃，無霜期180～220天。區內降水季節與地區分布不均，年降水量一般大于480mm，區內全年蒸發量800mm以上，從降水的季節分配來看，春雨少，約占全年的8％；夏雨多，約占全年的83％以上。

山東半島的宏觀區位處在我國以上海為界的北方海岸線的中偏南段，背面與遼東半島形成環抱渤海之勢，突出在黃海之中，構成中國北方大陸伸向太平洋的最前緣。東面與朝鮮半島、日本列島隔海相望，海岸線3024km，近海島嶼290余個。是中國大陸最接近韓、日兩個亞洲發達國家的地區，具有得天獨厚的對外開放條件。從國內區位看，山東半島處在長江三角洲和京津唐、遼中南之間，是我國黃河中下游地區的主要出海門戶。

三、山東半島城市群城市土地利用存在的問題

(一)城市規劃不合理，舊城改造頻繁

山東半島城市群500萬人口以上的超大城市包括濟南(603.35萬人)，青島(749.38萬人)，煙臺(649.98萬人)，濰坊(855.29萬人)4個城市，比例占到山東半島城市群總城市數的50％，而且在新增的中小城市中，人口規模都超過了40萬。山東半島的城市化速度太快，“見縫插針”的現象普遍存在，結果導致城市“攤大餅”式發展。城市土地的粗放利用，使得城市綜合功能得不到很好的發揮，也影響到了整個城市未來的發展。城市用地規劃的不合理，使得城市的舊城改造頻繁，拆遷活動連續不斷。從2007年開始，濟南、青島、濰坊等大城市都加大了投資力度，開始了大面積的舊城改造。

(二)城市土地利用結構不合理，綠地面積少

山東半島城市土地的利用中工業用地和居住用地占絕對優勢，這兩者合計占共城市用地總面積的50％以上。城市用地功能分區不合理，致使區內大部分城市尤其特大城市存在住房困難、交通擁擠、環境質量差等問題。

如表1所示，山東半島城市人口密度為2686人／平方公里，遠遠高出全國城市人口密度870.2人／平方公里，濟南的城市人口密度則高達4270人／平方公里。與此同時，山東半島的人均居住面積和綠地率均低于全國平均水平，尤其是青島和淄博的人均居住面積分別為20.4平方米／人，20.1平方米／人。以上數據表明山東半島的公共綠地所占比重少，城市空閑地較多，加上工業區、居住區混雜在一起，導致城市生態環境惡劣。

(三)城市土地產出率低

2006年，山東半島城市群地區占用土地面積30503.78平方公里，其中農業用地28174.41平方公里，人均2.0畝，低于全國人均5畝的平均水平；建設用地1239.08平方公里，人均0.098畝。由此可以看出，山東半島城市群地區人多地少的矛盾突出。隨著城市群的不斷發展，農業用地與建設用地以及生態用地之間的矛盾也日益加劇。在土地資源總量不變的情況下，解決這些矛盾的關鍵在于提高土地產出率。

目前山東半島城市群地區土地產出率較低，嚴重影響了土地資源的有效利用，見表2。

四、山東半島城市群城市土地集約利用的對策及途徑

(一)加強政府的宏觀調控和規劃引導

中國經濟向市場體制轉軌過程中，政府對區域發展的調控力度不足，這在一定程度上影響了半島城市群的整體協調發展。借鑒西方國家經驗的基礎上，并結合山東半島城市群的實際情況，在山東半島城市核心區域建立協調和監督機構，根據建設需要，確定土地利用的目標、方向、結構和布局，對各地用地部門的用地規模提出控制性指標，劃分出土地利用區域，制定實施規劃方針政策和措施，嚴格土地使用審批制度。以此來加強城市之間的協調，充分發揮整體優勢，促進山東半島城市群的土地集約利用。

(二)擴大城市土地的有效供給

城市土地資源的集約利用的重要途徑是擴大土地的有效供給，提高土地利用率。擴大城市土地有效供給的手段就是加強土地的立體化利用，包括地表、地上和地下三個層面，目前城市中尚待大量開發的是地上和地下空間，地上空間主要包括高層建筑、城市高架路和立交橋等。城市地下空間除了地鐵、地下商場外，還應包括地下高速電車道，停車場和人行道等，地上和地下空間有很大的空間亟待開發利用。開發好地上和地下空間，可以為城市提供充足的后備空間資源，大大提高土地集約化利用效率。

(三)積極發揮濟南、青島的“龍頭”帶動作用

濟南作為省會城市，應充分發揮省會城市的集聚和輻射作用，引進先進技術，改造傳統產業，發揮知識技術密集型產業和金融、信息、咨詢、保險、貿易、文教、科技等第三產業，提高環境質量。統籌規劃城區用地，有計劃地進行新城建設和舊城改造，提高城區用地的集約度。青島作為山東半島的第二大城市，應帶頭搞好土地內涵挖潛工作，整合分散小的企業，通過利用城市存量土地外引內聯，特別是搞好老企業嫁接外資工作，推動閑置、低效利用的土地進入市場優化配置，實現規模效益，提高城市土地的利用率。同時應該增加城市的綠化面積，改善生態環境。濟南，青島不僅在經濟上要成為半島城市群的“龍頭”，在城市土地資源集約利用中也要成為半島城市群的“龍頭”。

(四)做好舊城改造和沿海城市的填海造地工作

山東半島城市群地區，在濟南、淄博等城市，進行舊城棚戶區和舊村莊的改造，可以在原有土地的基礎上，擴大城鎮土地建設容量，提高舊城區建筑容積率和土地利用率。對于沿海城市，如青島、煙臺、威海、日照等，可以利用臨海優勢填海造地，有效地增加城市土地面積，進而提高城市土地的利用率。