發展新型農業專業合作社政府應如何作為

中共十七屆三中全會出臺的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)中明確提出“培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度”。農業合作社是農民為了在生產上謀求共同發展，依據自愿、平等、互助、互利的原則聯合起來，共同出資，統一核算，共擔風險，共享利益的農村民主自治經濟聯合體。其主要特征是社員入股、社員所有、社員控制和社員受益。農業合作社的產生解決了供需大市場和農民小生產之間的矛盾，提高了農民的市場競爭力和抗風險能力，推進了農業的產業化、現代化。但是，目前政府在發展農業合作社中還存在一些問題：政府有關部門對農業合作社認識不清，宣傳不夠，支持不力；政府對合作社扶持不足，且存在體制性障礙；合作社的法律地位不明確，內外關系尚未理順；各級政府缺乏對合作社指導的經驗。為此，需加強法律法規的貫徹完善，創新制度，規范運行，落實政策。

一、進行規范章程的研究，加強合作社法的貫徹落實和社會配套服務

許多地區農業合作社還在起步階段，發展很不規范，應當通過對示范章程的研究和宣傳，引導合作社建立民主管理制度。如建立和完善社員大會、理事會、監事會的管理制度，建立理事會領導下的聘任經理的經營管理模式等，用管理現代企業的方式來管理合作社，從而真正使合作社的生產和管理逐步走上專業化、規范化的軌道。要通過貫徹落實農業合作社法把國家的重大支農政策制度化、規范化，促進農村經濟發展和新農村建設。為了正確處理合作社與家庭經營、基層組織、銀行、政府之間的關系，建立對農業和農民直接的利益保護機制，必須通過貫徹落實農業合作社法，真正確立合作社的法律地位。要按照近幾年中央一號文件的要求，“建立農產品信息發布制度”，“注重發揮期貨市場的引導作用，鼓勵發展現代物流、連鎖經營、電子商務等新型業態和流通方式，改造現有農產品批發市場，通過經紀人代理、農產品拍賣、網上交易等方式，建立相關的配套制度”。

二、進行制度創新，消除合作社發展的體制性障礙

實踐證明，合作社的組織形式是現實條件下農村生產力和生產關系最恰當的結合點，在生產力發展的一定時期內，代表著農村經濟發展的方向。因此，當前農村的廣大地區，應該圍繞合作社的發展和完善進行制度創新。如合作社的民主管理原則規定，對重大問題的表決，不管你持有股金多少，也不管你是普通社員還是董事，一律實行一人一票制，這被認為是合作社區別于股份制企業的特征之一。但我國農村的實際情況是，資本有機構成比例高、利潤率低，資本不可能大量涌向農業。加上農業合作社又很難從正規金融機構獲得信貸，如果不引入股份合作制，必將制約合作社對資本的吸納，“大戶”就可能選擇“用腳投票”。因此，可以在原則上實行一人一票制的前提下，適當提高按持股多少表決的比例，引入資本參與分配機制，并把股金分配的紅利限制在不超過銀行同期利率若干個百分點的范圍內，實行“一社兩制”，即對外來資本和社會資本實行按股份分紅，合作社內部則按交易額實行利潤返還。實行股份合作制，農戶不再是個體的、信息不對稱的、零散的生產者，而是直接進入了產業鏈條，這不僅在一定程度上分擔了農民的風險，而且在更大范圍內整合了社會資源，使農民規模化、規范化生產成為可能。

三、給合作社定位、定性，使之在正確理論的指導下規范有序地發展

要加強對農業合作社法的貫徹落實，進一步加強對合作社特征、功能、原則、發展措施等方面的基礎理論研究和宣傳，讓農民知道合作經濟是根據經濟組成及運行方式而界定的經濟組織形式，它和家族式企業、公司制企業等相對應，本質是生產與交易過程的聯合，它承認私人獨立產權的存在，合作經濟仍屬集體經濟；集體經濟是根據產權的所有形式而界定的經濟形式，指生產資料和經營性財產歸集體所有，它和國有經濟、私有經濟等相對應，本質特征是財產的合并，否認私人產權。政府有關部門要在合作社登記注冊、業務指導、信息提供、技術培訓、社會福利保障等方面，做好相關服務、指導和協調工作。

四、要研究工業反哺農業、城市支持農村的新途徑和新方法，加快城鄉一體化進程

改革開放30年來，國家一直采取城鄉分割、農民和市民有別的雙重政策，從農村汲取資金，投向工業和城市發展，其吸取時間之長，數量之巨，堪稱世界之最。現在我國工業化的基礎已經建立，經過多年的改革開放，經濟又有了很大的發展，償還對三農欠債的時機和條件已經具備。因此，“要按照工業反哺農業、城市支持農村的要求”，加大對各種類型合作社的扶持力度。要通過其他經濟手段籌集一定資金，“建立穩定增長的支農資金渠道”，要“堅持‘多予、少取、放活’的方針，穩定、完善和強化各項支農政策”。政府在各種綜合性和專項投資、撥款、貸款、基金項目中，應列入支持合作社的相關科目，“對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當減免有關稅費”。

堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，就是要深入貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉發展，逐步消除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。在實踐中，應強化和落實以下措施：

1.切實維護農民的土地承包權益。《決定》提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。讓農民擁有長期穩定的土地承包經營權，是對農民最大的“多予”；保證農民享有充分的土地收益，是對農民最實的“少取”；放手讓農民自主經營，是對農民最好的“放活”。要堅持農村基本經營制度不動搖，進一步穩定和完善農村土地承包關系，健全在依法自愿有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，切實保障農民土地承包的經營權、收益權、流轉權。特別是完善農村土地征占制度，依法規范征地程序，健全對被征地農民的補償辦法，提高補償標準，并做好對被征地農民的社會保障工作。

2.加大對農民的補貼力度。對農民進行直接補貼，是國民收入二次分配的重要手段，是工業反哺農業的直接實現形式，也是有效增加農民收入、調動農民生產積極性的重大舉措。《決定》提出，健全農業補貼制度，擴大范圍、提高標準、完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農民種糧補貼。這是新時期我國農業政策的重大亮點，也是直接惠及農民的有效政策。

3.加強農業基礎設施建設。《決定》提出，大幅度增加國家對農村基礎建設和社會事業發展的投入。這是新時期強化農業基礎地位、建設現代農業的重大舉措。應緊緊抓住國家總體經濟實力增強、財政收入大幅增加的有利時機，把加強農業基礎設施建設特別是加強農田水利設施建設、提高農業物質裝備水平、加快農業科技進步作為加大農業投入的著力點，全面提高農業綜合生產能力。

4.大力發展農業產業化經營。農業產業化經營，是走中國特色農業現代化道路的有效途徑，也是科技和資本進入農村、農產品和勞動力輸出農村的重要渠道。扶持農業產業化經營，關鍵是扶持壯大龍頭企業。應緊緊依托龍頭企業建設專業化、標準化、規模化生產基地，完善與農民的利益聯結機制，為龍頭企業發展創造條件；支持企業融集資金、技術創新、產品升級和品牌創建，引領構建現代農業產業體系。

5.完善農產品價格形成機制。《決定》要求，健全農產品價格保護制度，完善糧食等主要農產品價格形成機制。遵循市場經濟規律，放開農產品市場和價格，引導農產品價格保持合理水平，是在初次分配中縮小工農差距、在資源配置上落實多予少取的重要手段，也是放活農村經濟的內在要求。應按照市場化取向和調控保護相結合的原則，合理構建適合我國國情的農產品價格形成機制，充分發揮市場手段在農產品價格形成中的基礎作用，同時完善調控手段，健全農產品最低保護價政策和國家專儲收購政策。

6.加強農村公共服務。《決定》強調，統籌城鄉基本建設和公共服務，全面提高財政保障農村公共事業建設水平，逐步建立起城鄉統一的公共服務制度。這是縮小城鄉差距、促進農村發展的重要方面。應突出重點，切實改善農村公共服務：加強農村文化基礎建設，不斷豐富農村文化生活；優化配置教育資源，促進城鄉義務教育均衡發展；全面推進新型農村合作醫療，提高農民健康保障水平；加大公共財政投入，切實抓好農民最急需的道路交通、安全飲水、電力供應、清潔能源和環境衛生等公共基礎設施建設，改善農村人居環境，提高農民生活質量。

7.健全城鄉社會保障制度。《決定》強調，加快健全農村社會保障體系。這是實現社會公平的重要內容。根據我國國情和經濟發展水平，建立和完善城鄉多層次、全方位的社會保障模式，總體上可分兩步走：第一步，按照低水平、廣覆蓋、有保障的原則，初步構建起最基本的農村基本養老保障、基本醫療保障、最低生活保障和規范化的政府救濟制度，使農村社會保障從“無”到“有”；第二步，隨著經濟發展，逐步提高農村社會保障標準，縮小城鄉社會保障差距，形成一體化的城鄉社會保障制度。

總之，“行之有效的政策不能改變，給農民的實惠不能減少，支農的力度要不斷加大”。在加快新型農業專業合作社建設中，各級政府要創造性地運用中央政策來解決“三農”問題。

（作者系河南省新鄭市農業局局長）