矯正市場失靈、政府失靈與公共失靈

6月17日，美國政府公布了金融監管改革白皮書，這是奧巴馬政府針對本次金融危機采取的又一次重要行動，也是自上世紀30年代大蕭條以來最具里程碑意義的金融改革思路設計方案。不論這個方案最終能否在國會獲得批準通過，我們都不得不佩服美國政府的決策效率。幾年前，在出現安然公司和世通公司財務造假丑聞時，布什政府也很快擬定出了一個有關公司財務管理的法案。當時恐怕沒人會想到，在這個素來以法治和市場紀律著稱的市場經濟樣板體制國家還在醞釀一場更大的金融危機和經濟風暴。那么，本金融監管改革方案的主要監管傾向和反映出的理念有哪些呢?

從體系架構說，本改革方案共分為五大部分:(1)金融機構監管;(2)金融市場監管;(3)消費者和投資者權益保護;(4)政府危機處置權;(5)建立國際監管標準促國際合作。分析這五部分的內容，我認為該方案表現出的監管傾向主要有以下五點:

1.組建兩個新的監管機構:一是執行跨部門協調職能的金融服務監管委員會;二是成立專門負責對銀行進行監管的部門。這兩個機構的設立，從架構上彌補了美國現有監管體系的組織缺陷。

2.強化美聯儲權力，將其監管范圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業，除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等非銀行金融機構也將統統納入美聯儲監管視野。過去，我們在對世界各國金融監管模式進行分類時，總是把美國劃入極具特色的所謂“傘形功能監管”類別。現在看，如果美國政府的該方案獲得國會通過并付諸實施，美國的金融監管類別也會出現新的革命性變化。

3.力圖全面堵塞舊體制下的金融監管漏洞，其中有對時常規避監管的各類吸儲機構、信用評級機構、證券化產品提供機構、衍生品場外交易以及金融市場支付、結算、清算系統等機構和活動的監管構想。

4.將消費者和投資者權益保護當成金融監管 的中心內容，具體措施包括建立消費者金融保護局、建立金融產品提供商的行業標準、懲治金融欺詐、提高金融產品和服務的透明度等等。

5.進一步強化了政府對金融危機的干預能力，使政府能夠獨立決策、自主運用相應的反危機政策工具，并設計使財政部在反危機中具于比美聯儲更高的決策地位。因為在本輪金融危機中，美國政府和民眾都已清楚地看到:所謂反危機，終極手段就是拿納稅人的錢填窟窿。所以，反危機的最高權力理所應當由總統和財政部掌控。

上面總結的五個傾向實際上反映了奧巴馬政府經濟智囊團隊對次貸危機生成原因的基本看法。從本金融改革方案所顯露的政策動向以及美國一些主流經濟學家一年多來發表的觀點看，市場失靈似乎是本次金融危機生成的主要原因。但我認為，本次次貸危機之所以會醞釀成全球金融危機和持續的經濟衰退，不僅僅是由于市場失靈，政府失靈以及公共失靈也是不容忽視的助推因素。在許多經濟學家的理解中，政府失靈與市場失靈，這是最常見最流行的概念，而“公共失靈”則似乎有些生疏。但我認為，在本次金融危機生成原因的分析中，如果我們忽略了“公共失靈”，如果我們存在對“公共失靈”的認識盲點，那么，危機生成原因的解釋就可能存在缺陷。

我們都知道，政府既是經濟的管理者，也是一類極特殊的微觀經濟主體，它的收入特別是支出行為在許多情況下也具有明顯的微觀經濟特性。因此，在企業、家庭、金融機構、政府及國外部門之上，一定還有個所謂的公共部門，即超越各微觀主體活動和利益之上的所謂“公器”，它在各個微觀市場參與者之上對整個市場對全社會真正起到監督、調控、平衡、制約的作用。用這樣的角度觀察，我們可以發現，美聯儲、國際貨幣基金組織、經濟學家甚至那些已形成權威公信力的評級機構，它們是社會的“公器”，是具有和應當具備超然地位的公共機制。拿美聯儲來說，作為中央銀行，它只是在約翰#8226;洛克《政府論》中給定的大政府概念下才能被看成是政府的一部分，在中國等國家的體制下它是純粹的政府機制，在美國的政治經濟體制下，多年來，美聯儲事實上也是獨立于政府的一種宏觀調控機構。例如，美國總統及政府官員在兩黨政治競爭中走馬燈似的換來換去，但艾倫#8226;格林斯潘卻可以在美聯儲主席的位置上穩坐18年之久，而且美聯儲幾乎是在不受政府干預的背景下制定和執行貨幣政策、對金融控股公司進行監管、對美國的所有金融管理機構進行指導等等。事實上，美聯儲在美國金融體系的運轉方面、在金融體系發展方向、效率、穩定等方面都可以起到決定性的作用。正因為這一點，當美國成為本輪全球金融危機的策源地時，人們也會不約而同地從美聯儲政策從格林斯潘個人理念偏好和失誤等方面去找原因。除了美聯儲外，IMF對本次危機也難辭其咎，因為這個以維護全球金融穩定安全為使命的最權威機構并沒有在危機爆發前發出一丁點兒警告，那么多所謂高級經濟學家都表現遲鈍。說到經濟學家，人們總認為他們代表的是最高經濟智慧，在美國這個經濟學研究總體實力最強，諾獎得主最多的國度里，重要經濟學家中對于這次危機居然沒有一人發出過預警，這也說明，在不要求文人們一定要“與中央保持一致”的美國，經濟學家們原來也存在嚴重的理論脫離實際傾向!還應該說明一下的是穆迪、標普、惠譽三大評級機構，它們本應當對次貸及其衍生品相關金融活動給出最明確的風險警告，但這家三本為“公器”的服務機構卻為了錢“把靈魂出賣給了魔鬼”(這是三大評級機構代表在國會證詞中表示懺悔時的原話)。對評級機構的監督不力是政府失靈的具體表現，而評級機構摻雜私利動機對金融風險刻意掩蓋，這也應當視作一種“公共失靈”。

按照上述分析方法，每個經濟社會一旦出了這樣那樣的問題，發生的原因不外是三種:市場失靈、政府失靈和公共失靈。美國的市場失靈源于對市場微觀主體不當行為的過度縱容，特別是對華爾街銀行家們的過度激勵、高杠桿投機、玄虛衍生品創造等不當行為缺少干預和監督。本來，美國作為一個法制最健全的國家應當在微觀主體即公司治理層面有一個靈活有效的風險自控機制，但人們在本次次貸危機出現后才發現，在美國，近幾十年來公司治理普遍地出現了內部人控制權過大的問題，許多公司的獨立董事都缺少專業知識背景因而成了一種職業經理人治理架構下的投票表決機器，不能在抑制公司高管層貪欲和冒險行為上有效發揮制約作用，創造了市場經濟樣板國家市場失靈的經典案例。在民主國家，政府和政治家都很容易成為輿論的批評對象，因而，在一個新自由主義理念流行的時代，在一個新自由主義流行后的確經歷了幾十年高增長低通脹低失業的黃金時代后，政府 并不敢對經濟進行過多的干預，只是在次貸危機出現后，奧巴馬政府才臨危受命得以大膽采取種種強烈的干預手段用于救市用于對付曾不可一世的華爾街銀行家們。金融改革方案所強調的對金融機構的嚴厲監管的目的就是矯正以微觀治理失效為內容的市場失靈和以不作為為內容的政府失靈。當然，其中對美聯儲監管權的擴大對信用評級機構的監督，對以往監管漏洞的彌補，都表明了美國金融改革新方案在矯正公共失靈方面所作的努力。本次金融危機中的政府財政援助，其規模之廣、力度之大，在美國歷史上絕對空前，20世紀80年代私有化大行其道時被詬病的國有化措施如今又被普遍采用，我們都知道即使是臨時國有化，但由于危機持續的周期到底多長現在還不得而知，因此，政府干預甚至政府直接變股東這種現象的持續時間長度現在還沒有誰能說得清楚。就像十字路口的紅綠燈經常變換一樣，的確，全世界重要市場經濟體似乎已經從自由主義保守主義流行進到了一個更多政府干預的新周期。