美國金融機構監管改革計劃評介

2009年6月17日，美國政府公布了長達88頁的“金融改革白皮書”——《金融監管改革:新基礎》，啟動了美國1932年以來最大規模的金融監管改革。美國政府決定對金融監管進行改革，主要內容包括:第一，加強對金融機構的有效監管;第二，對金融市場實施全面監管;第三，保護投資者和消費者免受欺詐;第四，為政府提供更多的金融危機管理工具;第五，加強國際金融監管與合作。由于受篇幅限制，本文僅對金融機構監管改革計劃進行介紹和評述。

美國金融機構監管改革的背景

本輪金融危機的根源可追溯到數十年之前。自大蕭條以來沒有發生嚴重的經濟衰退使投資者和金融機構變得過度自信，長期資本管理公司的破產和亞洲金融危機對美國經濟的影響甚微，使人們對美國金融市場和企業的復蘇滿懷信心。資產價格的飆升，尤其是房價泡沫的出現，使金融體系信貸標準降低和杠桿比率上升的隱患得以掩蓋。

即使是經驗最為老道的金融機構的風險管理系統也沒能跟上復雜的金融新產品的開發步伐。美國市場缺乏證券化貸款的透明度和標準，使貸款發放的條件過于寬松。隨著投資者對信用評級機構的過度依賴，市場紀律明顯松弛。金融業薪酬實踐傾向于以犧牲長期利潤為代價而追求短期利潤。美國家庭表面上更容易獲得貸款，但這掩蓋了消費者利益保護不力的問題，最終導致家庭對金融產品的不理解和償還能力的不足。

本輪金融危機爆發的前幾年，美國金融體系已經積累了嚴重的風險。美國大型金融機構的資產資本杠桿倍率處于歷史高位，對短期融資的依賴日益嚴重。在很多情況下，金融機構風險管理系統的缺陷使他們對表內和表外的總體風險狀況并不了解。與信貸擴張相對的是房地產泡沫。金融機構將可獲得短期資金視為當然，并沒有制定危機時期應對流動性風險的計劃。當資產價格開始下跌，金融市場流動性枯竭時，金融機構不得不收回貸款，緊縮對企業和個人的融資。

美國當前金融監管框架無力解決由此導致的金融危機。確信無疑的是，美國的大型、關聯和高杠桿的金融機構應當接受聯邦政府機構的統一監管，但事實上當前的金融監管是不充分和不統一的。

第一，對金融機構資本和流動性監管要求太低。監管當局不要求金融機構持有充足的資本來覆蓋交易資產、高風險貸款和表外貸款承諾的風險，也不要求金融機構在經濟繁榮時期增加資本以應對經濟蕭條時期可能遭受的損失。監管當局不要求金融機構制定應對流動性危機的方案。

第二，監管當局沒有考慮到大型、關聯和高杠桿金融機構破產時對金融體系和實體經濟的沖擊。

第三，將對綜合經營的大型金融機構的監管責任人為分割，幾家聯邦監管機構分別承擔監管之責。監管責任的分割和對銀行法律界定的漏洞使同時涉及存款和保險業務的金融機構通過游說可以選擇對自己有利的監管制度。

第四，美國政府對投資銀行業務的監管很不充分。貨幣市場共同基金在擠兌面前很脆弱。對沖基金和其他私人資本投資工具目前完全游離在美國的金融監管框架之外。 引發本輪金融危機的原因還有很多。為了恢復金融系統和投資者的信心，實現經濟的早日復蘇，美國政府決定對金融機構監管進行改革。

美國金融機構監管改革的主要內容

美國財政部建議對所有金融機構實行嚴格和統一的監管標準，以彌補監管空白、填補監管漏洞，減少監管套利機會。主要建議如下:

成立金融服務監管委員會負責對金融機構進行全面監管

成立金融服務監管委員會，實現監管信息的共享和監管協調，對金融體系出現的風險進行識別，向美聯儲如何識別破產可能威脅金融體系穩定的公司提供建議。

金融服務監管委員會的成員包括:財政部長(擔任委員會主席)、美聯儲主席、全國銀行監理會的理事、消費者金融保護局的董事、聯邦存款保險公司主席和聯邦住房金融局的董事。

金融服務監管委員會的職責主要包括:

推進主要聯邦金融監管機構監管信息的共享和在政策制定、規劃設計、現場檢查、報告要求及監管行動方面進行協調;

為主要聯邦金融監管機構就跨領域問題的商討組織相關論壇;

識別監管空白，為國會就金融市場發展和潛在新興風險提交年度報告。

立法機關賦予金融服務監管委員會的權力包括從金融機構收集信息，負責就新興風險向相關監管機構提請注意等。

新設的金融服務監管委員會與已有的聯邦金融監管機構的職責邊界應當劃清，避免責任重疊。每家金融監管機構通常擁有排它性職權來實現其職責。為了實施對金融市場穩定性構成威脅的金融業務進行監測，美國財政部建議金融服務監管委員會有權要求金融公司定期或不定期提交對其金融活動的金融穩定性威脅程度的評估報告。

對所有大型、業務相互關聯的金融機構實施并表監管。

所有金融機構從規模、杠桿倍數和關聯性角度考慮其破產可能對金融系統構成威脅的，都應當接受嚴格的并表兼管，不論其是否擁有受保險的存款機構。美國大型投資銀行的突然倒閉和保險公司AIG的巨虧都是金融危機中導致金融系統不穩定的事件，這些金融機構規模大、杠桿倍數高，與金融系統其他主要參與者關聯性強，但沒有受到有效的監管。

美聯儲應有權力和責任對一級金融控股公司進行并表監管。根據美國目前的法律規定，美聯儲負責對銀行控股公司進行并表監管。隨著金融危機以來公司結構的變化，美聯儲已經對所有主要商業銀行和投資銀行實施監管，因此美聯儲擁有充足的資源和豐富的經驗對一級金融控股公司進行并表監管。

通過立法制定一級金融控股公司的判斷標準作為美聯儲并表監管的主要依據。美聯儲在判斷一家金融公司是否屬于金融控股公司的標準是這家公司破產是否會對金融系統穩定性造成威脅。這些因素包括:

公司破產將對金融系統和實體經濟造成影響;

公司規模、杠桿倍數(包括表內和表外頭寸)和對短期融資的依賴程度;

公司是家庭、企業、州或地方政府主要的貸款來源，或者是金融系統流動性的提供者之一。

對一級金融控股公司的監管標準(包括資本要求、流動性和風險管理標準)應當比其他金融公司更加嚴格和保守，因為他們破產可能對金融系統形成沖擊。

一級金融控股公司應當遵守更高的監管標準，因為他們的潛在破產對金融系統的影響更大。但是，考慮到一級金融控股公司在經濟中的重要作用，如果對他們設計過高的監管標準將抑制經濟和金融的長期增長。因此，美聯儲在咨詢金融服務監管委員會的基礎上制定一級金融控股公司的監管標準，在實現金融穩定最大化的同時使經濟和金融的長期增長成本最小化。一級金融控股公司的并表監管應當擴展到其母公司和所有子公司，不管這些公司在國內還是國外。一級金融控股公司的銀行子公司應當主要由銀行監管當局進行監管，但賦予美聯儲通過檢查獲取報告的權力，并對其進行嚴格監管以防范系統性風險問題。金融危機顯示出對所有一級金融控股公司進行并表監管和對每家公司業務深刻理解的重要性。金融危機表明，對并表金融機構和金融穩定性的威脅可能來自任何業務線和任何分支機構，要求對單一子公司的功能監管者對識別跨領域和業務線的風險進行識別并不合理。

加強對所有銀行和銀行控股公司資本和其他審慎監管標準的實施。

美國財政部成立工作小組，成員包括聯邦金融管理機構人員和外部專家，負責對銀行、銀行控股公司和一級金融控股公司的監管資本要求進行重新評估。

本輪金融危機暴露出現有監管資本的一系列問題。目前的監管資本規定對金融機構的表外投資公司并沒有資本要求，結果金融機構從事大量結構性工具的投資、資產支持商業票據項目和貨幣市場共同基金咨詢業務。另外，銀行和銀行控股公司的基礎資本所包含的許多資本工具并不具備吸收損失的功能。

對監管資本的評估應當包括:

調整監管資本規則以減少其順周期性。比如，通過要求所有銀行和銀行控股公司在經濟繁榮時期持有充足的高質量資本從而使他們在經濟蕭條時期的資本充足率達到最低監管要求; 加強如下一些投資行為成本、收益及可行性的分析。這些問題包括銀行和銀行控股公司發行或有資本工具(可轉債)，購買極端事件保險對沖宏觀經濟風險等等;

對高風險的投資和資產提高監管資本要求，主要包括:交易頭寸、股權投資、低信用等級的公司或個人貸款、高信用等級的ABS和MBS、顯性或隱性的表外投資工具和非集中清算的OTC衍生品;

對銀行和銀行控股公司增加更簡單、透明的杠桿比率以彌補監管資本要求的不足。

聯邦金融監管機構應當發布與股東長期利益相一致的金融機構高管薪酬制度的標準和指引，避免強調短期激勵威脅到金融機構的穩健經營，同時使薪酬委員會更具獨立性。導致金融危機的原因眾多，薪酬制度是其中之一，過于強調短期收益的薪酬激勵使金融機構高管層大量從事高杠桿倍數的投資，因此應當使薪酬制度與股東利益、公司和金融系統的穩定相協調。

會計準則制定機構和證券交易委員會應當對會計準則進行評估，從而使金融機構實施更具前瞻性的損失準備;公允價值會計準則應當重新評估，從而使財務報表使用者獲得公允價值信息和知曉更透明的持有投資現金流的狀況。會計準則在某些方面具有順周期性，意味著他們傾向于放大經濟周期。比如，經濟繁榮時期銀行的貸款損失撥備會下降，因為當時的貸款損失數據較小。在決定貸款損失撥備時金融機構應當具有前瞻性，應對不同于近期歷史損失的原因進行分析，從而在信貸周期之前計提較高的損失撥備，從而減少會計準則的順周期性。

銀行與子公司之間的防火墻應當加強，預防銀行子公司的風險向銀行所在的金融安全網傳染。《聯邦儲備法案》23A條和23B條的規定旨在保護銀行與其子公司之間交易時免遭損失，規定銀行與子公司交易時要受數量限制，對所進行交易提供抵押品，交易必須遵照市場條款進行，但經美聯儲批準銀行可免受以上法律制約，于是銀行與子公司之間的交易成為監管漏洞之一。美國財政部的報告建議，監管當局應當對銀行與子公司之間的OTC衍生品和證券融資交易進行嚴格限制，要求對關聯交易提供完全的抵押品。另外，美國財政部建議將現有的對銀行與子公司之間的關聯交易限制擴大到銀行與所有它發起或提供咨詢的私募投資公司。

堵塞銀行監管的漏洞

成立新的聯邦銀行監管機構——全國銀行監管署(NBS)，負責對聯邦政府批準的銀行、分支機構及外國銀行的分支機構實施統一監管。本輪金融危機的教訓之一即美國政府對同一金融機構存在多頭監管，導致金融系統出現監管漏洞，目前多家聯邦監管機構功能重疊導致金融機構通過改變審批機構享受到更寬松的監管，從而導致監管體系中出現嚴重的結構問題。目前美國貨幣監理署負責對全國性銀行、分支機構和外國銀行進行監管，儲蓄管理局負責對全國儲蓄機構和儲蓄機構控股公司進行監管。美國財政部建議取銷儲蓄銀行牌照，對所有存款機構實行統一監管，由全國銀行監管署肩負起貨幣監理署和儲蓄管理局的監管職能。

必須堵塞《銀行控股公司法》在儲蓄機構控股公司、工商企業貸款公司、信用卡公司、信托公司監管中存在的漏洞。《銀行控股公司法》規定任何公司只要擁有一家受保險的存款機構就必須注冊為銀行控股公司，銀行控股公司必須接受美聯儲的并表監管，同時需要遵守《銀行控股公司法》對非銀行活動的限制。然而，擁有受存款保險公司保險的儲蓄機構、商業貸款公司、信用卡銀行、信托公司的控股公司卻不需要注冊成銀行控股公司。擁有儲蓄機構的控股公司受到儲蓄管理局的并表監管，但擁有其他存款機構(如商業貸款公司、信用卡銀行、信托公司)的控股公司卻不受并表監管的約束，結果像貝爾斯登和雷曼兄弟那樣的投資銀行、像AIG那樣的保險公司及眾多金融公司、工商企業都獲得了金融安全網的保護，但并不受《銀行控股公司法》的制約，不需要接受并表監管，結果他們在表內業務運用了過高的杠桿倍數，在表外承擔了超過資本覆蓋能力的風險。

對對沖基金及其他私募資本投資公司進行監管

超過一定規模的對沖基金、私募股權基金、創投基金依據《投資顧問法》到證券交易委員會登記，投資咨詢公司應當提交其所管理的基金是否對金融穩定構成威脅的報告。近些年來，美國私募基金發展迅猛，已經成為一支不可小覷的市場力量。盡管一些從事商品衍生品交易的私募投資基金需要到商品與期貨交易委員會(CFTC)登記，也有部分私募基金自愿到證券交易委員會登記，但美國法律通常不要求私募基金在監管機構登記。于是，在金融危機中，對沖基金的去杠桿化導致了金融市場的緊縮。由于這些基金沒有在監管機構登記，因而政府缺乏全面、綜合的數據對其市場行為進行評估。美國財政部建議所有在證券交易委員會登記的私募投資基金應當遵守以下要求:保持交易記錄;向投資者、債權人和交易對手進行信息披露;定期向監管當局報告。

加強對保險業的監管

美國財政部建議在財政部內成立全國保險辦公室，從事保險業信息搜集、開發專門技術、進行國際談判和政策協調等工作。保險公司通過資源的有效配置，使家庭、企業避免遭受不可預見的損失。因而保險業是美國金融系統重要的組成部分。2008年美國保險業資產規模為5.7萬億美元，從業人數達230萬之眾，占整個金融業的三分之一。長期以來，美國保險業主要由各州監管，結果導致監管的不統一和跨州競爭的不充分，保險業缺乏效率和產品創新不足。考慮到保險業對經濟的重要性，美國財政部建議在財政部內設立全國保險辦公室，負責對所有保險公司進行統一監管，并遵守以下六項原則:

對保險業系統性風險進行監管;

所有保險公司應當有充足的資本和合理的資本與負債結構;

對保險產品和業務進行有效和統一的保護;

提高州保險公司和聯邦保險公司監管的統一性;

加強對保險公司及控股公司(包括從事非傳統保險業務的控股公司)的并表監管;

加強國際協調。

對美國金融機構監管改革方案的評介

美國財政部提出的金融機構監管改革方案是對導致本輪金融危機的監管體制缺陷的反思，基本上反映出美國金融機構監管體制存在的主要問題，如果該方案能獲得美國國會的批準，將產生積極的影響。

金融機構改革方案的積極影響

關于并表監管。美國新金融機構監管體系方案強調銀行控股公司和一級金融控股公司的并表監管，有利于克服現有功能監管的缺陷。美國財政部的金融機構監管改革方案是對現有金融機構監管體制進行重大修改，根據《金融服務現代化法案》規定，美聯儲作為金融控股公司傘形監管者，負責對金融控股公司的綜合監管，各金融監管機構按照行業監管職責要求對子公司所屬業務進行功能監管，其中美聯儲、財政部、貨幣監理署和聯邦存款保險公司負責銀行子公司的監管，證券交易委員會負責證券子公司的監管，州保險監理署負責對保險子公司的監管。雖然美聯儲名義上對金融控股公司進行綜合監管，實踐中它側重于對銀行業的監管。美國現行的金融功能監管體制，銀行、證券和保險業務的監管者之間缺乏協作，使監管存在漏洞，而通過設立統一的監管機構(美聯儲)并對綜合化經營的銀行控股公司和金融控股公司進行并表監管，可以抑制控股公司真實財務狀況隱蔽化、關聯交易多樣化和風險傳染擴大

化等弊端對金融體系的威脅。

關于統一監管。通過對銀行業和保險業實施統一監管，可克服目前多頭監管的缺陷。目前由于控股公司擁有銀行與儲蓄機構、商業貸款公司、信用卡銀行、信托公司所受的監管不同，擁有銀行的控股公司受到《銀行控股法》的限制，而擁有其他類型的存款機構卻可以規避并表監管。美國保險業由各州的保險監理署多頭監管，對于跨州、甚至是全球性的保險公司割裂的監管如同盲人摸象，而成立全國保險辦公室有助于對像AIG這樣的巨頭進行并表統一監管。

金融機構改革方案面臨的挑戰

就像大蕭條催生了美國金融業的分業監管改革一樣，本輪金融危機也將觸發美國金融業監管的大變革。但美國財政部的金融機構改革方案尚處于國會議員的激辯之中，仍面臨著不少挑戰。

關于監管有效性。金融機構監管改革并沒有改變美國傘形功能監管的體制，難以實現對綜合化經營的金融控股公司、銀行控股公司的有效監管。在美國金融綜合化改革后第八個年頭爆發金融危機，而此前的60多年美國經濟沒有出現過嚴重的衰退。其中的根本原因在于金融自由化改革中沒有配套的監管體制改革，在混業經營時代依然沿用分業監管模式，致使金融業風險失控引發危機。本輪危機前由美聯儲負責對銀行控股公司進行監管，而花旗和美國銀行的巨額虧損暴露出美聯儲監管的不力，因而僅靠賦予美聯儲更大的監管權力，并不能阻止金融危機的重演。

美國政府的金融機構改革方案對自由市場經濟傳統提出了挑戰。美國作為自由市場經濟的代表，在格林斯潘時代達到了極致。金融自由化、放松監管曾是美國政府金融改革的方向，本輪金融危機使美聯儲將基準利率下調至0%～0.25%的歷史底部，貨幣工具于是失靈，美聯儲到了黔驢技窮的境地，只能將拯救金融危機的重任交給財政部。于是美國財長蓋特納的風頭蓋過了伯南克，金融監管改革的方案由財政部提出而不是由美聯儲。對金融控股公司、銀行控股公司、銀行、證券公司、保險公司、對沖基金等進行嚴格的監管，不僅會導致美國金融監管機構膨脹，而且在一定程度上會抑制美國金融業的創造性和活力，甚至會導致部分金融資本因規避監管而外流，使美國經濟復蘇受到影響。

綜上，奧巴馬政府試圖通過金融監管改革，重塑美國金融與經濟霸主的形象的努力能否獲得成功，人們拭目以待。