警惕信貸高增長的親政府化

自2008年第四季度以來，針對日益嚴峻的國內外經濟形勢，中央連續出臺了一系列強有力的經濟刺激計劃。2008年11月份國務院常務會議提出擴大內需的十項措施，12月份中央經濟工作會議進一步提出實行結構性減稅，優化財政支出結構。從2008年11月份以來，與積極的財政政策相配合，銀行信貸大幅增長。現在看來，這些經濟刺激計劃的實施對于扭轉經濟持續加速下滑的趨勢，對于加快經濟復蘇的進程，至關重要。

但是對于從2008年11月份以來新增信貸的快速增長以及在此過程中暴露出來的一些問題，從研究的角度看，我們認為應該予以高度關注(參見圖1)。首先是中央政府與地方政府的政策協調問題，其次是信貸資金流向的親政府化趨勢以及中小企業貸款困難的問題。這幾個問題不僅關系到未來幾個季度的經濟復蘇進程，與各地區經濟的長期發展更是息息相關。

中央與地方的政策協調

我們知道，在2004～2007年的這一輪宏觀調控過程中，針對地方政府擴張轄區經濟的現象，人們議論最多的就是地方政府在“政績驅動”之下“攀比GDP增長”、“地方與中央進行政策博弈”的問題。有鑒于此，實行綠色GDP核算，將環境保護、民意調查、安全生產等指標納入干部政績考核體系，無疑都是深化干部人事制度改革，阻斷政績考核的利益驅動機制的必要舉措。但值得注意的是，地方政府擴張轄區經濟的動力可能并不僅僅源于“政績驅動”。

地方政府總是具有突破預算約束限制、擴大財政支出規模的沖動。如果由于財稅體制方面的原因使得財政收入與轄區經濟的增長狀況緊密相關，那么地方政府就會有強烈的擴張轄區經濟的沖動。地方政府擴張轄區經濟可能是為了擴充財力以提升對本地區的公共服務能力，比如改善本地區的基礎教育或公共衛生條件;也可能是為了應對行政機構膨脹、財政支出壓力增加的需要。另外，從管理主義理論的角度看，提升地方經濟的影響力，比如提高當地經濟在全國經濟中的份額、使當地成為全國乃至全球的行業領袖等等，也會對地方政府具有很強的誘惑力，這就好比企業管理者具有擴大企業規模、提升企業影響力的強烈沖動。這些動機都不一定跟政績考核體系直接相關。

這就不難理解，地方與中央之間在經濟管理職能和經濟政策取向方面的明顯差異。地方政府的職責是在財政收支預算的約束下，保證本地公共服務的供給，維持本地經濟的穩定發展;而中央政府則需要承擔維持宏觀經濟平穩發展的職責。從地方政府的角度看，維持宏觀經濟穩定跟保證國防安全類似，都可以說是中央政府提供的公共物品。因此，要求地方政府主動調整經濟政策甚至犧牲本地經濟利益以保證宏觀經濟的平穩發展，就相當于要求私人企業和個人主動地為社會提供公共物品。由于對地方政府而言這一選擇的成本和收益具有較大的不對稱性，因而很難形成有效的激勵強度。

實際上，地方政府總是更多地期望中央采取更為寬松的宏觀經濟政策，而不是通過緊縮性的宏觀調控政策抑制地方經濟發展。因此，中央與地方在經濟政策取向上就往往會出現這樣一種矛盾關系:在經濟緊縮時期，中央與地方比較容易步調一致，為應對經濟困難而采取共同行動;但在經濟高漲時期，中央要采取緊縮政策，地方對此則會有所抵觸。應該說，這種情況并非中國所獨有。可能是最近十余年間在中國表現得比較顯著。

中國經濟的特殊性主要在于，地方政府對于轄區經濟具有極強的主導能力。在經濟衰退時期，這種體制狀況的好處在于，中央和地方步調一致，決策和行動較為迅速。但在經濟高漲的時期，地方政府的這種主導能力會嚴重削弱中央宏觀調控政策的效力。特別是在金融生態環境相對較差的地區，由于政治體制改革滯后、社會誠信環境不健全等一系列制度性的原因，地方政府所掌握的土地、礦產等基本要素資源的控制權、以及對各項經濟活動幾近絕

對的市場準入權限，被許多銀行視作是最值得信賴的抵押物，地方政府只要對企業部門獲取資源使用權或市場準入權限的初始成本略作調整，就可以在很大程度上化解價格型的貨幣緊縮政策對企業投資的調控效果。

相比較于2004～2006年間經濟高漲時期中央政府三令五申的宏觀調控政策，地方政府可能更加偏好于在當前經濟衰退的形勢下可以全面主導經濟振興的過程。我們不難發現，2008年11月9日國務院常務會議提出擴大內需的十項措施和4萬億政府投資計劃，而在隨后不到半個月的時間里，各地政府就提出了總額將近20萬億的地方投資計劃，可見各地行動之迅速。毫無疑問，當前各地政府雄心勃勃的經濟投資計劃，以及新增信貸劇增并且主要投向政府主導的基建工程項目的現象，依然是這個體制背景下的產物。

統計數據表明，2009年1～2月份，中央項目投資1070億元，同比增長40.3%;地方項目投資9206億元，增長25.1%，中央項目投資增速大大高于地方總投資增速。在2009年第一季度中，中央政府投資仍然主導固定資產投資增長，數據顯示，2009年一季度中央項目投資2107億元，同比增長30.4%;地方項目投資21455億元，增長28.5%。但是到2009年4月份之后，這一形勢發生了明顯的轉變:1～4月份中央項目投資3466億元，同比增長29.3%，地方項目投資33617億元，增長30.6%，地方項目投資增速超過中央項目;這種趨勢在2009年5月份顯得更加明顯，1～5月份中央項目

投資4734億元，同比增長28.0%;地方項目投資48786億元，增長33.4%(參見圖2)。

值得注意的是，在當前經濟衰退的背景下，中央出于刺激經濟的需要，對地方投資沖動的監管力度必定會大大低于經濟繁榮時期。這就使地方政府比較容易利用手中掌握的自然資源或其他方面的行政影響力吸納金融資源。問題在于，盡管到目前為止中央和地方之間似乎還沒有發生什么政策取向方面的分歧，但是可以預計，一旦經濟復蘇的進程開始明朗化，地方過度投資的問題和中央宏觀調控的壓力仍將逐步顯現。

在現有的體制框架下，一旦這種因為經濟衰退而形成的中央與地方之間的短暫和諧關系由于經濟復蘇的到來而終結，新一輪的宏觀調控就將再次擠壓過剩產能，并導致嚴重的銀行呆壞賬風險。20世紀90年代經濟下滑時期銀行信貸急劇擴張之后所引發銀行不良貸款率高企，可謂前車之鑒(參見圖3、圖4)。

親政府化趨勢與小企業融資難題

中小企業為中國經濟的發展做出了非常巨大的貢獻。根據工商行政管理總局的統計，這些年來，中小企業創造了約80%的城鎮就業崗位，吸納了50%以上的國有企業下崗人員、70%以上新增就業人員、70%以上農村轉移勞動力，對GDP的貢獻超過60%，對稅收的貢獻超過50%。在自主創新方面，中小企業擁有66%的專利發明、74%的技術創新和82%的新產品開發。

盡管如此，但是中小企業貸款難的問題迄今仍未得到有效緩解。事實上，在經濟下滑過程中，中小企業貸款難的問題反而比以往更為突出。粗略地估計，在2009年1～4月份累計新增的5.17億元貸款中，中小企業貸款的增加額度約占5%，即使按照最樂觀的估計，也不會超過10%。

從地方政府近期的投資熱情來看，這種由地方政府投資的固定資產項目在2009年未來的幾個月里估計仍將延續。國務院常務會議于2009年4月底討論并原則通過《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，決定調整固定資產投資項目資本金比例。我們認為，這一政策將進一步刺激地方政府投資的積極性，隨著項目資本金比例要求的下調，地方政府對項目資金投放能力的下降將得到一定程度的緩解。這意味著銀行信貸將進一步呈現出更加“親政府化”的趨勢。由此引發的一個擔憂是，信貸快速增長對民間投資的拉動作用可能比較有限，甚至還有可能在一定程度上擠出民間投資。

中小企業為什么貸款難?我們似乎很容易從微觀角度找到答案:考慮到中國的銀行體系尚未從根本上擺脫“典當鋪”的時代，信貸投放主要依靠抵押物支持(中國90%以上的信貸都是抵押放款)，而真正意義上為現代信用社會所熟知的、直接深入工商業發展鏈條的銀行流程，比如倉單信貸、物流銀行、橋隧貸款等均付諸闕如，天然就缺少抵押物的中小企業被排斥在銀行體系之外也就不足為奇。

另外就是高度壟斷的、大一統的金融體系，由于缺乏一個多層次的金融市場體系，因而很難滿足經濟體系內不同層次企業的融資需求。從貸款的成本收益角度分析，考慮到每筆貸款的固定成本，大銀行做小企業、小客戶，顯然是不經濟的。大銀行作為金融壟斷資本，是伴隨著工業壟斷資本的產生而產生的，因此，大銀行天然地與大企業相聯系。

但更為重要的是，近十年來，中小企業這個創造60%以上GDP、吸收80%以上就業的群落，其生存環境在不斷惡化。盡管在過去30年的改革中，我們從一開始就強調要實行政企分開、“減政放權”、“松綁讓利”、“轉變政府職能”等等，但是一個明顯的事實是，政府支配資源的能力并沒有減弱，近年來似乎有愈來愈強之勢。政府通過各種方式控制土地、礦產等要素的價格，并控制著稅收、收費、準入等對經濟和金融活動有著絕對影響力的多種要素。由于政府掌握著這樣一些被銀行視為最值得信賴的抵押物，事實上它就掌握了對金融資源的配置權。

在這樣的體制下，金融必然要與權力相結合，金融資源必然要服從于行政權力而配置。從這個視角看，無論是銀行還是企業，都是理性和體制使然:如果得不到政府支持的，意味著沒辦法在這個體制下存活。銀行又怎會愿意為遠離行政權力庇護的中小企業放款呢?于是我們看到，在政府的資源指揮棒“挾持”下，大量的中小企業(主要是民營企業)不得不以變異的行為“另求他途”，尋求行政權力的庇護。圖5中的數據顯示，國有企業在此輪投資中占據著絕對的主導地位。

在這樣的體制下，金融生態環境的惡化將使資源進一步向政府主導的大工程、大項目傾斜，向占據壟斷地位的大型國有企業傾斜，中小企業的融資困境將更難得到緩解。更令人擔憂的是，這種傾向會加劇經濟結構失衡，加大經濟復蘇困難，從而進一步加劇金融風險。

為什么每次緊縮首先抑制的是民營企業，而每次擴展最后惠及的才是民營企業?造成這種現象的原因主要在于:

一是銀行體系本身存在的問題會加劇信貸資源配置偏差，針對中小企業和私人部門的金融服務不發達，銀行很難識別中小企業的具體困難并協助有生命力的企業共渡難關。

二是對私人部門的惜貸因素比較突出，商業銀行對地方政府是否會在民營企業發生債務危機時努力協調債務問題沒有信心。

三是更為重要的是，在法制不完善、行政不規范、社會誠信制度不健全的環境下，銀行體系在貸款投放時對項目是否具有政府隱性擔保更為看重。 從這個意義上講，中國的金融風險本質上是體制層面的系統性風險，它具有深刻的體制根源。這再次證實，深化金融改革，需要更多地關注金融業賴以發展的環境問題。