失地農民利益導向機制初探

近年來，隨著經濟的快速發展和民生的持續改進，各地的工業化和城市化正在加速推進，征用土地的規模越來越大，失地農民的數量越來越多。如何妥善安置失地農民，解決失地農民的生存和發展問題，關系到改革、發展和穩定的大局，關系到和諧建設的成敗。

一、失地農民的現狀

失地農民是繼城鎮企業下崗職工之后出現的又一龐大的困難群體，他們失去的不僅是土地，還有就業崗位、居住房屋和生活保障，成為“務農無地、上班無崗、低保無份、安居無房”的“四無”人群。

失地農民主要集中在城郊結合部和工業園規劃區。造成農民失地的主要原因是政府征地進行城區擴建和工業開發，其它原因有民間自由轉讓、外出打工自愿放棄土地等。總體而言，失地農民的生存和發展狀況比較嚴峻，突出表現在以下四個方面：

1 思想觀念落后。目前對被征地農民采取的主要補償方式是貨幣安置，由用地單位一次性支付給被征地農民。有些農民缺乏理性考慮和長期打算，在拿到征地補償費后，沒有進行合理安排——投資于生產性和保障性支出，而是大量用于修建房屋、子女教育等生活性和消費性支出上。這樣容易坐吃山空，成為影響社會穩定的隱患。

2 就業形勢嚴峻。失地導致失業，就業壓力大增。失地農民的自身文化和專業技能不高，就業觀念狹隘，在勞動力市場競爭日益激烈的環境下，靠自身的能力和條件重新就業十分困難。他們所從事的也一般是環衛、綠化、保安等低收入工作。其中年齡偏大和無一技之長的“純農民”就業最為困難。

3 長期保障缺失。土地是農民的安身立命之本，承載著農民的社會保障功能，失去土地意味著失去了基本生活來源，失去了長期的社會保障。現行的征地安置辦法沒有充分考慮失地農民的養老、醫療等社會保障問題，廣大失地農民尚未納入社會保障范圍，失地農民失地返貧現象比較普遍。

4 生活水平較低。征地補償的有限性和失地農民收入來源的不穩定性使失地農民生活水平普遍偏低。現階段的征地補償中，土地補償費和安置補助費之和一般不超過土地年產值的30倍，約相當于當地公務員3—5年的工資標準。未來隨著補償款的消耗和物價的自然上漲，生活水平還會下降。另外，由于土地被征，原有住房一并被拆，無形中又增加了一筆建房或租房成本。

除此之外，征地過程中的某些不規范行為也會影響這些農民的后續生活質量。比如以租代征，以租用農民集體土地的形式進行非農業建設，規避法定的農用地轉用和土地征收審批程序，擅自擴大建設用地規模，同時逃避繳納有關稅費、履行耕地占補平衡等法定義務；標準過低，用地單位有意無意降低補償標準，由于信息不對稱，涉地農民并不了解補償款是否足額、符合標準，一旦土地被征，轉為商業或工業用地后，再找相關部門協調或向用地單位追償就比較困難了。

二、當前征地補償的主要方式

1 貨幣補償。這是目前最主要的補償方式，國家按照一定的標準，向涉地農民支付土地補償金和個人安置費，以取得土地的使用權，被征地農民與所征土地完全脫鉤，并被永久性推向勞動力市場。這種征地方式簡便迅捷，操作性強，但沒有對涉地農民日后的生活和社會保障進行考慮，在解決發展所需土地問題時可能產生新的社會隱患。

2 社保安置。是將征地補償金和個人安置費的全部或部分，用于被征地農民參加養老、失業、醫療等社會保險的一種安置辦法。這種安置方式較好地解決了失地農民今后的社會保障問題，對加快城鎮化進程和擴大社會保障覆蓋率有積極意義。

3 調地安置和異地安置。調地安置是通過在農村集體經濟組織內部調整土地，使被征地農民重新獲得土地的安置辦法。異地安置則是將土地補償費等交給安置地，由安置地統一安排涉地農民的生產、生活。這兩種方式旨在保證涉地農民在土地被征后，不致成為真正的“失地”農民，從而減少征地對其生活生產的沖擊；但隨著耕地的逐年減少，調地安置和異地安置的空間越來越小。

三、完善失地農民導向機制的建議

1 提升失地農民技能水平，促進多樣化就業

鑒于當前失地農民已經存在和今后幾年還會逐漸增加的事實，多渠道促進失地農民就業，是保證農民“失地不失業”的主要思路，也是推進農村城鎮化的必然要求。在實際操作上，必須根據具體情況，采取不同方式。對于年齡較大、缺乏資金，且無一技之長的失地農民，應加強政府的關懷力度，由政府出資舉辦相應的技能培訓，力促掌握一技之長；同時，與各企業進行協調，盡量幫助這些農民在原住地附近找到適合的崗位。原住地在城郊結合部的，可以到城里擇業；離工業園區較近的，可以去工業園區就業。對于有一定資金、年紀較輕的失地農民，應加以政策引導，出臺扶持措施，鼓勵自主創業。這樣既能解決自己的就業問題，又能吸收一定數量的失業人員，還能促進當地經濟發展，可謂一舉三得。有些城市還專門興建了下崗職工創業園，在園里創辦企業，投入資金不多，優惠政策不少，十分適合這類打算創業的失地農民。

此外，應盡快完善就業服務體系，培育各種勞務和金融中介機構，將就業市場和信息中心辦到失地農民集中的地區，為其及時提供各類就業和創業信息。

2 選擇合理社會保險方式，構建失地農民社保體系

盡管促進就業在近期能保障失地農民的生活生產，但難以從根本上解決農民的后顧之憂，因為理論上務農農民可以耕作到六七十歲，而進企業就業的農民工則很難工作到60歲以后，在目前就業壓力普遍較大的形勢下，情況更是不容樂觀。因此，在征用土地時即提前籌劃農民失地后的養老保障措施，建立相應的社會保險體系就顯得尤為重要。目前農村保險主要有兩種形式：一種是社保，采取自愿繳納的形式，一般按城鎮下崗職工保險方式投保，以城鎮居民生活標準計算應繳費額，符合條件的農村人口(一般指男性45周歲以下，女性35周歲以下)都可以參加保險。但由于社保繳費標準較高，有保險需求的農民基本都超過了年齡限制(有些地方超過年齡的另需補繳一定的保險費)，加上養兒防老的傳統觀念，此類參保農民很少，覆蓋范圍十分有限，而且這種趨勢在今后幾年內難有大的改觀。另一種是農保，由政府主管部門負責組織和管理，農村經濟組織、集體事業單位和各業勞動者共同承擔養老保險費的繳納，按農村消費水平繳費，標準比社保低，退休后所獲得的養老保險待遇也相應比社保低。這種保險方式的開支在農民承受范圍之內，比較符合農村實際，但不大適合已被征地的農民，因為這類農民流動性比較大，收入也很不穩定，只能作為近期的過渡形式。除此之外，近年在有些地方還出現了一種新的方式，叫“土地換社保”，將被征地農民60—70％左右的土地補償費和全部個人安置費，加上政府財政轉移支付的款項，換取社會保障。這種方法有效防止了一些失地農民拿到補償金后缺乏長遠打算，坐吃山空的現象，代表了今后一段時期內失地人口保障措施的發展趨勢，可以積極借鑒，吸收其中合理的內核，制定符合當地實際的具體辦法，以長期有效地解決失地農民因年老、失業和疾病而帶來的各種困難。

3 優化土地補償設計方案，保證失地農民長期受益

現行征地補償標準是根據所征土地前三年的平均收益來確定的，沒有考慮土地的市場價值，補償金和安置費偏低已成社會共識；單一的貨幣補償也沒有解決土地原來承載的社會保障功能問題，失地農民就業困難、生活水平低的情況會在一定時期內延續。因此，今后征用農村土地時，要改變過去單純以土地年產值為標準的補償制度設計，并著力構建市場經濟體制下的多樣化補償制度。一是逐步提高補償標準，合理體現被征土地市場價值。土地也是勞動資料，有其內在價值，應該由市場決定價格。今年開始實行的農村與城市土地“同地同價同收益”辦法，正是為了改變原來“農村失地，城市圈地”的局面，改革“農民賣地，政府獲利”的弊病。另外，合理提高土地價格，可以在一定程度上抑制對土地的非理性需求，降低政府征地欲望，減少市場對土地的預期，有利于保護現有土地。二是轉變補償程序，改先補后征為先征后補。可以先報批擬征土地，然后組織土地評估，再進行掛牌交易，最后按交易價格的一定比例補償農戶。補償數額會有差別，這集中體現了土地的市場價值。對于失地后農民的生活問題，政府可先行墊付一定資金加以解決，待最終補償金額確定下來之后，再支付剩余款項。三是以地養地，占補平衡。這是對當前土地補償方式的有益探索，也是解決失地農民一攬子問題的釜底抽薪的辦法。從形式上看，有點類似以前的調地安置和異地安置，由用地單位另選或另購適合的土地補償給被征農戶，農戶將所獲土地補償費和安置補助金交給安置地，再由安置地統籌安排失地農民的生產。對農民來說，他們最擅長的職業是務農，最需要的是安定，另劃一片土地給被征地農民，不需從頭學習新技能，不用顛沛流離四處謀職，還可就地參加適合他們的農保，既發展了當地的經濟，又維護了一方穩定，是十分值得嘗試的。