西部少數民族地區農村基礎教育教師隊伍的現狀、問題及對策建議

為了促進民族地區師資養成和加強民族地區師資建設，《中華人民共和國教師法》《教育部關于貫徹落實<中共中央國務院關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定>做好民族教育工作的通知》等國家的政策法規中對教師隊伍建設有關問題，均有明確規定；另外，《寧夏回族自治區啟動實施2007年農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃》《寧夏回族自治區實施<中華人民共和國教師法>辦法》《云南省實施<中華人民共和國義務教育法>辦法》等地方性的政策和法規對國家的有關規定進行了細化和落實，并取得了一定的成就。

一、西部少數民族農村地區基礎教育教師隊伍建設取得的成就

1．加強了教師隊伍建設

2005年云南省在全省范圍內開展了民族貧困地區中小學教師綜合素質培訓，20多萬名中小學教師參加了培訓。據云南省教育廳公布的數字，2005年全省普通小學、普通初中、職業高中、普通高中、普通中專學校教師學歷合格率分別提高到96.38%、95.64%、59.74%、85.86%、84.46%，分別比2000年提高5.44、6.60、24.57、14.59、10.19個百分點。普通高校研究生以上學歷教師占專任教師的比例達31.13%，比2000年增加了4.16個百分點。

寧夏回族自治區為了加強教師隊伍建設，不斷提高師資隊伍整體水平。實行教師全員聘用制，嚴把教師入口關，落實教師資格準入制度，教師全部實現持《教師資格證書》上崗。加大校長和教師培訓力度，實施了中小學骨干教師培訓計劃，選拔培養了中小學骨干教師和學科帶頭人。據自治區教育廳公布的數字，截至2006年底，寧夏全區小學、初中和高中教師學歷合格率分別達到98.86%、98.01%和92.31%，比2002年分別增長了1.72、3.62和20.82個百分點；小學教師專科以上學歷和初中教師本科以上學歷達到65.16%和64.89%。加強薄弱學校和農村學校的師資力量，組織開展了支教工作，解決寧南山區教師短缺問題。推行城鎮教師到農村學校任教服務期制度，推進義務教育均衡發展。

2．積極響應教師“特崗”政策

“農村學校教師特設崗位計劃”（以下簡稱“特崗計劃”）是中央支持西部農村教育的一項重要舉措，不僅有利于鞏固“兩基”成果，緩解農村師資結構矛盾，而且對于完善農村義務教育保障機制，創新教師補充機制，從根本上提高農村教育質量具有重大意義。實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃，對西部少數民族地區學校教師數量不足、結構性短缺及整體水平不高問題的解決已初見成效。

據自治區教育廳介紹，2007年寧夏回族自治區共設農村中小學特設教師崗位981名，其中農村初中教師崗位731名，小學教師崗位250名。中央按15 000元/年的標準撥付教師工資。招聘工作由自治區教育廳、人事廳、財政廳、編辦等相關部門共同負責。

3．中小學教師工資問題基本得到落實

《義務教育法》明確規定:“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險，改善教師工作和生活條件，完善農村教師工資經費保障機制。”寧夏回族自治區政府頒布了《自治區人民政府關于深化農村醫務教育經費保障機制改革的通知》（寧政發[2006]16號），明確規定各市、縣要確保農村中小學教師工資，按照國家標準按時足額發放，自治區安排已進入市縣補助基數的農村中小學教師工資轉移支付資金，必須全額安排用于農村中小學教師工資的發放，凡不按規定使用該項資金的市縣，自治區將扣減相應的補助資金。

二、西部少數民族農村地區基礎教育教師隊伍建設存在的問題

1．現行的有關教師的政策法規中存在不足

通過對有關教師的政策法規的文本分析，我們發現已有的政策法規仍存在著不完善之處，突出表現在以下兩個方面。

其一，中央一級的規定相對比較籠統和泛化，以表明態度和提出要求為主，多是“鼓勵和支持”“應當予以補貼”之類的字樣。至于如何具體實施這些政策，冀望于地方性的政策法規進行規定。同時也規定“對在民族地區、邊遠山區工作的教師，在工作條件和生活待遇上應當給予特殊照顧，具體辦法由當地人民政府參照國家和省的有關規定制定”。這樣事實上將對民族地區和山區工作的教師給予補助的財政責任轉交給了當地政府。對于貧困縣的政府來說，要在保證教師基本工資的基礎上再拿出錢來給予額外的補貼難度很大，所以實際上，這些教師也得不到應有的補助。最終，國家促進民族地區和山區師資養成的目的難以實現。

其二，通過“東部地區學校對口支援西部貧困地區學校工程”“大中城市學校對口支援本地貧困地區學校工程”等，有部分大城市教師到民族地區支教。支教教師的到來，其主要作用一是可以補充師資，二是能夠帶來新的教育理念和工作方法。但也存在著一些問題，譬如，云南某中學與上海某校為對口支援學校，該校長指出，上海學校不可能把最好的老師調出，這就存在一個政策的可執行問題。另外，有些支教的老師不了解支教地方的民情風俗，而是用“大城市的眼光”來評價當地的民風和習俗，無法真正做到“入鄉隨俗”。很多教學方法和理念適合于城市而不適合邊遠地區的農村學校。此外，大多數支教都是短期的，只能是強心劑，不能從根本上解決問題。

2．教師結構性短缺

教師短缺的主要原因是編制短缺。教師編制被劃為以縣為單位的事業單位編制統一管理，縣級事業單位超編，擠壓教師編制名額，造成教師編制數量不足。在調查組走訪的中小學中，存在的最大問題就是教師嚴重缺編，尤其是學科教師短缺，如英語、計算機教師等。教師兼課現象普遍，出現了教師所教科目不對口現象；另外，隨著學生入學率的提高，教師短缺也導致了師生比嚴重失調。

3．教師老齡化，新生教師缺乏

在西部少數民族地區，教師偏老齡化，知識結構有待更新，教學觀念和教學方法陳舊，不能適應新課改的需要；另外，也有教師因身體狀況不佳而不能勝任學校安排的教學任務。同時教師結構老齡化因占用編制，導致新生教師力量不能及時補充進來。

在云南的西雙版納自治州和瀾滄縣調查結果發現，很多校長和教師（特別是農村學校和偏遠山區的學校的校長）都表示，學校近年來很少甚至是根本沒有引進新教師，教師隊伍急需補充新鮮血液。面對新老教師更替的矛盾，那些年長的教師本身也有自己的訴求，特別是在處于亞熱帶的西雙版納自治州的一線教師，他們普遍希望可以得到提前退休的機會，總結理由如下：（1）如今，知識更新的速度前所未有的快，教師年紀大后很多人跟不上知識結構的更新。（2）課程改革在解放學生的同時也給教師造成了重大壓力，再加上社會和家長的壓力，教師的壓力極大。特別是民族地區教師面對少數民族的孩子要承受比內地教師更大的工作壓力，50歲以后教師往往精力不足，也很難再承受這些壓力。

4．教師來源復雜、結構不合理

為了解決薄弱學校和邊遠山區教師短缺問題，多數學校的教師由在編專任教師、輪崗教師、支教教師、志愿者、特崗教師、代課教師等多種成分構成，支教和志愿者教師因任教時間短，導致教師結構的極其不穩固。師資的不穩定造成教育質量無法得到保障。

5．教師流動性大，流失嚴重

因西部民族地區的農村、山區自然條件和教學條件較差，本來就短缺的教師隊伍出現了逆向流動，教師隊伍的流動性和不穩定性使得結構性短缺的矛盾更加突出。往往是學校中比較優秀的教師選擇轉到條件較優越的學校或轉行做其他工作，比如流向黨政機關等待遇好、條件好、個人發展快的部門。特別值得注意的是，流向其他部門的教師以青年教師居多，他們對于教師職業的待遇及未來的發展持悲觀態度而因此紛紛棄教轉行。而相對的流入這些學校的教師則比較少，造成了這些學校本就薄弱的師資隊伍進一步匱乏。另外，由于支教的短期性，也造成教師隊伍的不穩定。當地政府和教育部門也在積極采取相應措施，響應有關穩定教師隊伍的政策。

6．教師培訓形式多樣，但經費不足

教師培訓的開展表現為多種形式和種類，就云南省而言，培訓形式主要有：教師自己深造的繼續教育培訓，骨干教師培訓，云南省統一組織的進修培訓，夜大、函授與高教自考“三溝通”和校本培訓等形式。寧夏的教師培訓的形式包括校本培訓，市里的培訓（如銀川市教科所組織的“送課下鄉”），自治區范圍內的培訓（教育廳組織的培訓），省外培訓，國家組織的培訓。根據學校的實際情況和需求組織不同形式的教師培訓。

但是教師培訓仍存在兩個突出的問題。一是培訓的效果不明顯，缺乏針對性，多數流于形式。二是培訓費用不足。因為培訓費基本上是由學校自身財政狀況決定的，基礎比較薄弱的學校無法為教師支付培訓費用，教師必須自付大部分甚至全部培訓費，嚴重影響教師培訓積極性，并且造成惡性循環，使這些本來就落后的學校的教學水平更難以提高。

7．教師任用制度有待完善

以寧夏為例，教師任用是由自治區人事廳統一組織考試、面試、錄用。目前的狀況是學校沒有招聘教師的權力，校長沒有聘任教師的人事權，造成學校在教師的需求方面較為被動。

8．教師激勵制度待完善

農村義務教育經費保障新機制實施以前，教師各項津貼如班主任津貼、代課老師工資都是從學校收取的雜費中統一支出，但新機制改革明確規定農村義務教育經費保障機制專項資金不得用于人員經費開支，教師津貼沒有了來源，教師積極性也會受到影響。

總之，西部少數民族地區在教師隊伍建設方面與東部地區相比，普遍存在著師資力量薄弱、教師短缺，隊伍不穩定等問題，尤其是在西部少數民族邊遠貧困地區這種現象更為突出，東西部教師資源出現嚴重的不均衡。盡管國家在教師隊伍建設方面頒布了一系列傾斜西部的政策，并已取得了一些成效，但要從根本上解決現實問題，達到均衡發展還需要一個很長的過程。

三、政策建議

1．民族地區教師的補助問題應有具體化、可操作性的政策進行規范

民族地區、邊遠山區教師補助的具體措施、補助金額（或比例）應最低在省級的規定中予以體現，并且要規定省、縣兩級政府按比例共同承擔這筆支出。

2．民族地區的教師結構性短缺可與現行的師范生免費政策相結合

結合師范生免費政策，中央應出臺具體政策，如要求六所部屬高校的免費師范生的招生更多的傾斜于中西部地區，特別是傾向于少數民族地區和邊遠山區，并且在政策中明確規定免費師范生的義務，包括一定的任教服務期等。如果免費師范生不愿意從事中小學教師職業，或者在和用人單位之間的市場選擇過程中，未能在基礎教育領域就業，則需要退還已享受的資助。在中央政策的指導下，各師范學校通過與免費師范生簽訂合同的方式約定權利和義務。也可以考慮為師范畢業生制訂一個完整有序的繼續教育計劃，由中央財政配套專項基金支付在中西部就業的師范畢業生的繼續教育費用。云南省也應相應地對《云南省實施<中華人民共和國教師法>的若干規定》中對有關師范生待遇和責任的條款進行修改，以適應新的政策和現實。

3.支教政策尚需完善，建議建立專項基金以推行教齡累進工資制度

支教政策在目前對于解決西部師資短缺及提升西部地區教學質量問題起到了一定的作用，給西部吹去了一股課改新理念之風，也為青年學生和教師提供了很好的鍛煉平臺。但是，正如前面所講，短期的支教不能從根本上解決西部師資短缺及質量不高的問題。要根本解決問題，政府還是應加大對貧困地區的教育投資，改善教師從教條件，經濟條件好了，人才自然會流入，而不能僅僅依靠支教回歸后的優惠政策去鼓勵。為鼓勵師范生長期在中西部地區農村中小學就業，建議中央財政建立專項基金以推行教齡累進工資制度。其設置標準以教齡為依據，教齡越長，激勵性工資部分的增長幅度越大。

4．對少數民族地區及邊遠山區教師申請提前退休的條件予以適當放寬

我國新出臺的《公務員法》第八十八條對公務員的提前退休條件作了規定，公務員工作年限滿三十年的；距國家規定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年的；符合國家規定的可以提前退休的其他情形的可以申請提前退休。參照此規定，應在《教師法》中增加對教師提前退休的規定。特別是民族地區和邊遠山區的教師，過長的工作年限對他們的身心將造成極大的負擔，也不利于教學質量的保證，甚至影響新教師的引進。另外，可由中央出臺相應政策要求對少數民族地區及邊遠山區教師申請提前退休的條件予以適當放寬，具體條件由各省政府結合本省實際情況規定。

5．結合當地實際開展多樣化的培訓，保證足夠的培訓經費投入

結合民族地區實際情況，制定有操作性的培訓計劃和設計符合當地情況的培訓教材。采取“請進來、走出去”相結合的培訓模式，除爭取機會參觀優秀示范校外，也要根據本校的目標，積極邀請優秀教師到本校講示范課，示范結束后，通過提問和座談的方式，讓示范者和本校教師進行交流總結。此外，繼續大力發展校本培訓，并結合民族地區教師實際需要對培訓內容進行改革。

（作者單位：北京師范大學教育政策與法律研究所）

（責任編輯：王哲先）