合肥：構建城鄉一體化發展新格局

1978年，合肥小井莊率先實行包產到戶，拉開了我國農村改革的序幕；30多年后的今天，依托快速增強的經濟實力，合肥全力推進城鄉一體化，城市化進程不斷加快，城鄉關系日益密切，城多分離狀況不斷改善，一個統籌兼顧、和諧發展的城鄉一體化新格局正在逐漸形成。

樹立“全域合肥”理念

統籌城鄉發展

熊建輝

黨的十七屆三中全會把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為新形勢下推進農村改革發展的根本要求。年初，合肥市被省政府批準為全省城鄉一體化綜合配套改革實驗區，這為合肥推進城鄉一體化發展提供了千載難逢的政策機遇。如何抓住機遇，建好實驗區，在全省率先實現城鄉一體化，是擺在我們面前的一個重大課題，也是落實好科學發展觀的具體體現。

合肥應在全省率先實現城鄉一體化

建設全省城鄉一體化綜合配套改革實驗區，率先實現城鄉一體化，是破解“三農”難題、推動縣域經濟跨越式發展的根本出路，是推動城鄉生產要素優化組合、促進城鄉共同繁榮的根本舉措，更是合肥作為省會城市應當承擔的政治責任。

首先，構建城鄉一體化新格局是順應城市發展客觀規律的重大決策。近年來，隨著合肥經濟社會跨越發展，工業化、城市化步伐大幅提速，城鄉要素流動明顯加快。2008年，全市人均GDP超過5000美元，城鎮化率為62.4％。這說明，合肥正處在工業化和城市化高速擴張階段。構建城鄉經濟社會發展一體化新格局，不僅能夠為合肥發展提供新的動力，還可以進一步促進城鄉互動、協調發展，為提升城市綜合競爭力奠定基礎。

其次，構建城鄉一體化新格局是建設現代化濱湖大城市的客觀需要。近年來，合肥縣域經濟快速發展、大步進位，為構建城鄉一體化發展奠定了良好基礎，但與先進地區相比差距仍然較大，農村發展相對滯后的局面尚未根本轉變。2008年，合肥縣域經濟占全市經濟的比重分別比長沙、鄭州、南昌低15.3、33.4和8.1個百分點。特別在當前金融危機大背景下，合肥要建設成為與武漢、長沙相媲美的中心城市，進一步擴大內需，縮小差距，希望在縣域，潛力是農村。因此，拓展發展新空間，打造新的經濟增長極，實現城鄉一體化發展，是增強合肥綜合實力和競爭力的最佳選擇。

第三，構建城鄉一體化新格局是作為省會城市理應承擔的政治責任。今年初，省委王金山書記來合肥調研時指出，合肥是引領經濟圈發展的動力源和增長極，要為全省爭先進位、加速崛起作出更大貢獻。特別是今年2月份，省委、省政府正式批準合肥市為全省城鄉一體化綜合配套改革試點市。這是省委、省政府對合肥多年來推進城鄉統籌發展取得成效的肯定，也是對合肥發展提出的新要求，更是對合肥在構建城鄉一體化發展新格局、發揮示范帶動作用的新期望。我們必須強化省會城市責任意識，大膽探索，加快推進，努力使合肥的城鄉一體化工作走在全省前頭。

合肥已具備率先實現

城鄉一體化發展的現實基礎

近年來，合肥市委市政府高度重視“三農”工作，始終堅持工農并重、城鄉并舉。隨著城市化的推進、城市基礎設施的改善，城市區域中心地位不斷加強，已經具備了推進城鄉一體化的現實基礎。

第一，新型工業化勢頭強勁，以工促農基礎良好。近年來，合肥以“工業立市”為第一方略，強力推進工業經濟跨越式發展，全市規模以上工業總產值從2005年的843億元增至2008年的2078.37億元，工業增加值也達到了606.29億元。特別是三縣牢牢堅持工業立縣，大力實施縣域突破，工業經濟發展迅猛。2008年，縣域全部工業增加值達172.66億元，工業經濟在縣域經濟中所占的比重達42.8％，對縣域經濟發展的貢獻率為56.6％。

第二，農業產業化發展迅猛，農民增收基礎良好。合肥堅持以工業的理念抓農業，實施龍頭帶動，大力建設農產品基地，農業產業化發展進入新階段。截止去年底，全市投資千萬元以上的農業在建項目達74個；市級以上龍頭企業突破200家，超億元龍頭企業達到40家。農民增收渠道進一步拓寬，農民人均純收入達到5368元，增長19.7％，增幅分別高出全省、全國4.7個和11.7個百分點。

第三，城市現代化步伐加快，以城帶鄉基礎良好。從2006年開始，合肥市強力推進“大建設”，對城市道路實施擴建和改造，進一步拉開了城市框架，提升了城市功能，城市產業承載力和輻射帶動力顯著增強。同時，把三縣發展納入“141”城市空間發展戰略總體布局來統籌規劃、統一推進，加大城市支持農村力度，加快城市產業向農村擴散、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，為以城帶鄉奠定了堅實基礎。

第四，中心村鎮功能增強，農村城鎮化基礎良好。農村城鎮空間布局逐步完善，縣域城鎮化率達到15.5％。開展了新農村建設“十鎮百村”示范工程，不斷加大投入力度，農村中心村、鎮基礎設施不斷完善。整合各級各類支農資金，集中力量打好“政策組合拳”，新建了一批可與城市社區相媲美的農村新社區，村容村貌煥然一新，生態環境顯著改善。

盡管如此，合肥在推進城鄉一體化進程中仍然面臨著諸多的困難和障礙。如，全市經濟整體素質不高，縣域經濟實力不強，工業總量較小、比重較低、結構不優的局面還沒有得到根本改變。農村的醫療衛生、科技、文化、教育、社會保障等各項社會事業發展水平相對較低。特別是，農村分散的土地經營方式、農民社會保障、農村金融供給、城鄉二元戶籍管理等問題已經成為阻礙城鄉一體化發展重要因素。這都需要我們進一步解放思想，勇于探索，走出一條符合合肥市情的統籌城鄉發展之路。

合肥推進城鄉一體化發展

的總體思路和突破口

在建設現代化濱湖大城市的關鍵時期，構建城鄉一體化發展新格局，必須針對合肥市城鄉關系現狀，把打破城鄉二元結構作為現階段的首要任務，最終實現城鄉關系的融合和整體協調發展則是長期的奮斗目標。

合肥推進城鄉一體化的基本思路可以概括為：以科學發展觀為統攬，樹立“全域合肥”的理念，加快編制和實施城鄉一體化發展規劃，努力改善城鄉經濟分工，積極調整城鄉經濟布局，著力協調城鄉經濟關系，統籌建設城鄉綜合生態系統、城鄉統一市場、基礎設施網絡化和一體化發展的制度體系，逐步實現城鄉關系的轉型和融合發展。在實際工作過程中，根據經濟社會發展的實際水平，分區域、分階段、有重點地加以推進。

一是以壯大中心城市為基礎，增強城鄉一體化的源動力。中心城市是統籌城鄉一體化發展的龍頭和源動力。把合肥建設成為安徽城鄉一體化的先行區，必須做大做強中心城市，做大城市經濟總量、完善城市服務功能、努力提高其輻射帶動能力。

二是以加快縣域工業化為核心，強化城鄉一體化的支撐力。加快城鄉一體化進程，產業發展是支撐。以工業化為突破口，帶動農業產業化、城鎮化共同發展，是縣域經濟發展的客觀規律。當前，要堅持縣域突破戰略不動搖，強化工業立縣意識，加速推進縣域工業化，強化產業支撐。要培育和引進龍頭企業，加快農業產業化進程。要堅持“走出去”戰略，形成借助外力求發展的共識，走出一條開放性發展的路子。特別是處理好與大城市的分工協作，既要主動承接大城市的輻射，引進大城市轉移或外溢的產業和企業，又要積極開展與大城市大企業的生產合作。

三是以推進制度創新為關鍵，激發城鄉一體化的新活力。推進城鄉經濟社會一體化必須進行綜合配套改革，創新體制機制，促進城鄉要素資源優化重組，合理配置。要深化土地制度改革，進一步探索和完善農村土地轉包、租賃、入股等流轉形式，擴大規模經營。深化城鎮戶籍制度改革，積極穩妥開展“雙置換”改革試點，打破城鄉分割的戶籍管理二元結構。推進金融體制創新，加大信貸支農投入，擴大農村金融市場準入，增強對農村服務能力。加快推進社會保障和管理制度改革，提高基層組織發展經濟、為農服務和社會管理能力。

四是以加強組織領導為保證，凝聚城鄉一體化的新合力。結合即將推進的新一輪政府機構改革，構建強有力的推進城鄉一體化的組織體系和工作機制，加強對城鄉一體化工作的領導和管理。加緊制定城鄉一體化工作總體方案，科學編制城鄉發展總體規劃。積極開展城鄉一體化試點示范，著力培育合肥統籌城鄉發展的“金花”，打造統籌城鄉發展的樣板。同時，把推進城鄉一體化工作納入市委、市政府目標管理考核體系，確保推進城鄉一體化發展的階段性目標順利實現。

新的航標已經鎖定，系統科學的航線已經勾勒，合肥市將向著新的目標揚帆啟航，乘風破浪，開始新一輪波瀾壯闊的航程。

彈奏城鄉一體化發展的和諧樂章——合肥市以土地整治為抓手加快城鄉一體化進程

高曉光

城鄉一體化不是以延緩城市的發展來遷就鄉村，不是“削肥補瘦”，而是以城帶鄉，以城促鄉，逐步縮小城鄉差距。而農村土地綜合整治，為構建城鄉一體化發展新格局，加快改變城鄉二元結構，改善農村的基礎設施和農民的生產生活條件，做強做大縣域經濟，提供了重要的平臺。

土地整治是指以土地整理復墾開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，引導、聚合各類涉農資金，推動田、水、路、林、村、房綜合整治，促進耕地規模經營、人口集中居住、產業集聚發展，在嚴守耕地紅線的同時，積極破解新農村建設和產業集聚區發展等用地難題，推動城鄉統籌發展。2009年中央l號文件和溫總理的政府工作報告中明確提出開展農村土地整治，農村土地整治上升為國家層面的戰略部署。

近幾年，合肥市主要經濟指標增幅連續排在全國省會城市前列。和全國多數城市一樣，合肥在加快發展中也面臨土地資源緊缺的問題，而且這一問題在一個中部省會城市，具有特殊的緊迫性。世界人均耕地面積為2.88畝，我國人均耕地面積為1.4畝，還不到世界平均水平的一半，而合肥市現有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，低于全國平均水平。發展的資源約束特別是土地資源約束十分嚴峻，土地供需矛盾日益突出。既要奮力崛起，加快發展，同時又要切實保護耕地這一珍貴的資源，怎么辦?從全國范圍來看，經過30年改革開放，我國的綜合國力顯著增強，工業化、城市化的快速發展，客觀上為加快改變城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展提供了必要和可能。近幾年，合肥土地整治工作的生動實踐，向人們展示了在學習實踐科學發展觀活動中，如何以土地整治為抓手，來構建城鄉一體化發展嶄新格局。

土地整治：合肥市作出

重大改革和政策調整

以往的土地整治，雖然通過投入大量的資金，但由于沒有推行土地流轉和調整農業結構，整治效果極其有限。2008年1月，合肥市委市政府在總結以往土地整治和統籌城鄉發展經驗的基礎上，以整村推進的形式組織實施了4個土地及宅基地整治和新農村建設試點項目，即長豐縣造甲鄉宋崗、陳劉村項目，肥東縣白龍鎮長王、同心、王巷村項目，肥西縣官廳鎮馬河灣、豐祥村項目，肥西縣嚴店鄉蘇小、西鄭崗村項目。4個首批試點項目，總規模44平方公里、65849畝，涉及209個自然村莊、5062戶、17137人。試點項目將209個自然村莊歸并為9處新村莊，建成農民新居924幢52.8萬平方米，公共服務設施(敬老院、學校、醫院等)2.23萬平方米，修筑田間道、生產道、溝渠660公里，修筑塘口374口，綠化植樹23萬株，工程總投資6.7億元。

這標志著合肥市土地整治工作作出重大改革和政策調整，其要旨在于，以土地整治為抓手，以市、縣(區)政府為整合平臺，整合所有支農項目和資金，把土地整治、宅基地整治和新農村建設結合起來，打政策和資金“組合拳”，積極穩妥地推進農村集體土地流轉。同時，引入社會資本實施農業產業化，推動農業結構調整，增加農民收入，促進土地的節約集約利用。此項決策，與十七屆三中全會的決定精神不謀而合。

創新機制：合肥市土地整治多措并舉

整合資金。經過梳理，合肥將市、縣兩級26項支農項目和資金進行整合，改變以往各部門分散實施、撒“胡椒面”的做法，本著“資金來源不變、用途不變、整合集中使用”的原則，以土地整治為抓手，所有的基礎設施和公共設施及時跟進，按各類子項目的原審批渠道、原實施辦法進行申報審批，整個項目統一推進，諸如村村通道路、給排水、電力、電信、農村文化設施、污水處理設施、種植業、養殖業等項目資金按原用途集中投入，達到“各炒一盤菜，共辦一桌席”、“搞成一個點，帶動一大片”的效果。為此，市政府專門出臺了資金整合意見和方案。

群眾自愿。按照村民自覺自愿的原則，項目申報審批前必須召開村民代表大會，征求廣大農民的意見，實施的項目須得到所在村絕大多數農戶同意，并簽定拆舊建新和土地流轉協議書，禁止強迫命令。同時，在項目實施過程中，通過宣傳發動、黨員干部帶動、獎勵促動和示范觸動等方式，發動和引導群眾，讓農民“三個作主”，即是否參與試點項目讓農民作主、怎么建設新村讓農民作主、如何管理新村讓農民作主，讓農民真正成為土地整治和新農村建設管理的主人。

規范操作。合肥市政府出臺了《合肥市土地及宅基地整治和新農村建設項目實施意見(試行)》、《合肥市投資土地開發復墾整治項目管理辦法》和《合肥市農村集體土地流轉的實施意見》。各項目點所在鄉鎮出臺拆舊宅建新宅的補貼標準。整治后的土地在尊重農民意愿的基礎上，按照依法自愿有償的原則。實施規范化的土地流轉，引入農業產業化企業進行規模化種植和養殖，農民不僅可以得到租金，享受農業的各種補貼，還可以到產業化公司中打工，增收有了保障。同時，項目建設的全過程，從新村建設、舊村拆遷、基礎設施和公共設施建設，到土地整治、土地流轉和農業產業化，實行項目法人制、公告制、有效最低價招投標制、監理制、合同制、專家評審制等方式“陽光操作”，讓農民全程參與，接受農民和審計部門的監督。

合力推動。實行四級聯動，形成合力共建機制。為保證項目順利實施，在市一級，合肥市委市政府成立了高規格的市土地及宅基地整治和新農村建設工作領導小組，省委常委、市委書記孫金龍親自指導，召開匯報會聽取項目建設進展情況，并深入項目建設現場調研。市長吳存榮到項目點檢查指導。分管市長每月組織召開一次調度會，及時解決問題，并加強各項目點督查調研。市農委、建委、交通局、環保局等各相關部門，都確定分管負責人以及具體工作人員，實行工作重心下移，直接指導到鄉、到村，強力推進項目實施。在縣一級，三縣均成立了項目工作領導小組，縣政府主要負責人任組長，分管副縣長任副組長。領導下組下設辦公室，作為項目日常管理協調機構。在鄉一級，將相關人員細分為宣傳綜合組、規劃建設組、拆遷安置組、土地整治組、后勤保障組等，明確責任、分工到人。鄉鎮主要負責人每周定期到項目建設現場，分管負責人長期駐守在工地，隨時解決項目推進中出現的問題。在村一級，由村民代表大會在全體村民中推舉出若干位德高望重，且有組織能力的村民作為成員，成立項目建設理事會和質量管理監督組。統一行使管理權和監督權，真正做到群眾自己的事情自己辦、自己管。市、縣、鄉、村四級聯動，上下一心，統籌協作，大大加快了項目實施進度。

統一管理。依據土地利用總體規劃、土地整治規劃、村莊布點規劃、村鎮建設和產業發展規劃，在項目實施上，做到“五個統一”。即統一規劃設計、統一提供宅基地和新建住房、統一推進土地及宅基地整治復墾、統一基礎設施和公共設施建設、統一推進土地流轉和規模經營。

改革提升。合肥市高度重視集中居住后農民的社會化服務管理問題，通過組織農民專業合作社、制定新村文明公約、美化綠化環境等方式，照顧而不遷就農民的生產生活習慣，服務引導農民改變落后的生產和生活方式。

科學得力的措施，直接促進了4個試點項目順利推進，取得了良好的經濟和社會效益，為破解“三農”難題、構建城鄉一體化發展新格局和促進節約集約利用土地探索了一條新路。

成效斐然：城鄉和諧發展局面初顯

一是改善了農民的居住環境和生活條件。改變了過去農民住房破舊、布局分散以及生活設施不配套等問題。住宅布局既充分考慮村民生產生活習慣，又體現江淮民風民俗特色，既經濟、實用、安全，又美觀、節能、環保，圓了幾代人的美居夢。同時又擴大了內需，拉動了消費，戶均裝修和購置家具家電等消費在2萬元左右。住進新房的肥東縣白龍鎮農民竇維倫說：“我們祖祖代代也沒想到能住上這樣的好房子，我們跟城市沒有任何差距了，某些方面城市的住房還不如我。”

二是推動了農業產業結構調整。通過大規模實施農村土地綜合整治，農業基礎設施得到有效改善，實現“田成塊、林成網、旱能灌、澇能排”。對整治后的土地。采取“企業+基地+農戶”或“公司+農戶”的模式，實施農業產業化，在發展高效、規模農業方面邁進了一大步，加快了特色農業進一步向產業化、品牌化方向發展，提高了農業綜合生產能力。長豐縣造甲鄉宋崗村項目引入的龍頭企業蚌埠園味園食品有限公司經理袁春天說：“土地的流轉方便了我們規模化生產，加快了土地的增值。一畝地一年種三季蔬菜產值達到4500元，原來種稻子、油菜也就1500元。”

三是增加了農民收入。通過引進農業產業化龍頭企業，戶均年增收約3000多元，且長期有保障。同時，大規模的農村新房建設和土地整治工程吸引了大量外出務工人員返鄉打工，農民收入大幅增加。長豐縣造甲鄉農民徐杰說：“我家現在土地流轉加上糧補有七八千元收入，我們夫妻倆打工一年能各收入一萬六七千，比原來翻了一番”。

四是促進了節約集約利用土地。4個項目可新增耕地8256畝，其中村莊整治新增耕地5244畝，新增耕地率為12.54％。如長豐縣造甲鄉宋崗、陳劉村項目實施后，通過農田和宅基地整治可凈增耕地2571畝，村莊占地面積由原來的2300畝減少到635畝，群眾戶均住房占地面積由1.8畝減少到0.56畝，居住面積由108M²提高到127m²，大大促進了土地的節約集約利用。

五是推動了城鄉一體化發展。通過田、水、路、林、村、房綜合整治，不僅新增了耕地，而且大大提高了耕地質量，為合肥市嚴守耕地保護“紅線”。確保基本農田數量不減少、質量不降低。通過村莊整治減少5244畝農村建設用地復墾成耕地，用于“城鄉建設用地增減掛鉤”，農田整治新增3012畝耕地用于耕地總量平衡，既保護了耕地又為城市的發展拓展了空間。

4個項目的實施，受到廣大農民的熱烈歡迎和國土資源部等國家部委的高度評價。國土資源部部長徐紹史、副部長負小蘇和王世元曾分別對合肥市的做法給予充分肯定。搬入新居的農民抑制不住內心的喜悅，紛紛在新居內掛上牌匾歌頌黨和政府，長豐縣造甲鄉宋崗村農民徐慶華在自家客廳掛起的牌匾代表了他們的心聲：“感謝政府新政策，拆掉舊房蓋新房。從來沒敢這樣想，喬遷新居心舒暢。心系百姓為我忙，堅決擁護共產黨。”

實踐證明，以整村推進的形式進行土地綜合整治，是深入貫徹科學發展觀，加快改變城鄉二元結構，破解“三農”難題，推動城鄉一體化發展的重要平臺，是破解保護資源與保障發展的難題，促進土地節約集約利用的重要抓手；開展農村土地綜合整治，能最大限度地發揮各級各類支農政策和資金的綜合效應，使之真正惠及廣大的農村和農民。