寧波“用人審計(jì)”觀察

“檢查的是我的前任，受教育的是我。今天上任看到的是對(duì)前任的檢查，明天離任時(shí)自己也要接受檢查。”

當(dāng)了5年鎮(zhèn)海區(qū)委書(shū)記的聞建耀調(diào)任寧波港集團(tuán)有限公司黨委書(shū)記。在他離任后，寧波市委組織部隨即啟動(dòng)用人行為離任檢查程序。經(jīng)兩個(gè)多月的檢查審計(jì)，寧波市委組織部向聞建耀反饋了檢查結(jié)果:聞建耀在擔(dān)任鎮(zhèn)海區(qū)委書(shū)記期間貫徹執(zhí)行《干部任用條例》及有關(guān)規(guī)定總體情況是好的。這個(gè)結(jié)論與當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)鎮(zhèn)海區(qū)委選拔任用干部工作92.7%的滿(mǎn)意率相符。

由于審計(jì)效果客觀、真實(shí)，鎮(zhèn)海區(qū)的干部群眾信服，寧波和浙江的主要媒體以“聞建耀成接受‘審計(jì)’第一人”為題報(bào)道了這一消息，國(guó)內(nèi)很多媒體也對(duì)寧波的這一舉措給予了關(guān)注。

到2009年6月，寧波市先后有9位縣(市)區(qū)委書(shū)記接受了用人行為離任審計(jì)。

寧波試水

“用人腐敗是最大的腐敗”。一些干部被“帶病”提拔，乃至“邊腐邊升”，大都與“一把手”沒(méi)有堅(jiān)持用人的原則和標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。雖然各地紛紛加大了對(duì)“一把手”用人行為的檢查力度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，但這些檢查大多是在“一把手”任職期間進(jìn)行的。因?yàn)椤耙话咽帧边€在任上，所在地區(qū)和部門(mén)的干部群眾出于種種顧慮不愿意向檢查組反映真實(shí)情況;少數(shù)“一把手”擔(dān)心用人方面的問(wèn)題暴露，還想方設(shè)法阻止干部群眾向檢查組反映用人方面存在的問(wèn)題。使得檢查組很難獲得“一把手”用人權(quán)行使的真實(shí)情況，結(jié)果大多不過(guò)隔靴撓癢而已。

為破解這一難題，從2002年開(kāi)始，寧波市江東區(qū)從黨政主要領(lǐng)導(dǎo)離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)得到啟示，探索對(duì)所轄黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人用人行為進(jìn)行離任檢查。對(duì)這一做法，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娦蜗蟮胤Q(chēng)之為“用人審計(jì)”。2005年8月，寧波市委組織部在江東區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將“審計(jì)”對(duì)象上移，制定出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范市委及縣(市)區(qū)委主要負(fù)責(zé)人用人行為的意見(jiàn)》，用人審計(jì)作為一項(xiàng)制度正式出臺(tái)。

寧波的基本做法參照干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法，檢查中涉及縣(市、區(qū))委書(shū)記用人權(quán)力的界定、責(zé)任區(qū)分等一些敏感問(wèn)題。為此，寧波專(zhuān)門(mén)制定了《寧波市縣(市、區(qū))委書(shū)記用人行為離任檢查實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行規(guī)范。這是我國(guó)規(guī)范用人審計(jì)的第一個(gè)實(shí)施細(xì)則，具有試水意義。

用人審計(jì)主要的審計(jì)步驟是在書(shū)記免職文件下發(fā)后，由市委組織部分別向其本人和原任職的縣(市、區(qū))委發(fā)出檢查通知，派出檢查組。一是聽(tīng)取匯報(bào)。縣(市、區(qū))委在原任書(shū)記離任后一個(gè)月內(nèi)，向市委組織部上報(bào)用人情況的書(shū)面報(bào)告，離任書(shū)記向檢查組專(zhuān)門(mén)匯報(bào)任期內(nèi)貫徹執(zhí)行《干部任用條例》和有關(guān)規(guī)定的情況。

二是個(gè)別談話(huà)。談話(huà)范圍為相關(guān)縣(市、區(qū))黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，法檢“兩長(zhǎng)”，紀(jì)委和組織部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員，直屬機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部，副縣級(jí)以上離退休老同志，干部監(jiān)督員，部分黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員。

三是問(wèn)卷調(diào)查。向部分黨員干部和群眾發(fā)放《調(diào)查問(wèn)卷表》，主要內(nèi)容包括對(duì)當(dāng)?shù)馗刹窟x拔任用工作的總體看法、意見(jiàn)和建議，對(duì)原書(shū)記任期內(nèi)用人的基本評(píng)價(jià)，設(shè)置了是否有“跑官要官”、“買(mǎi)官賣(mài)官”、“指令提拔秘書(shū)等身邊工作人員”現(xiàn)象等13個(gè)項(xiàng)目，以及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)欄目。

四是查閱資料。主要是查閱提拔任用干部情況表、職數(shù)配備以及醞釀?dòng)懻摳刹渴马?xiàng)會(huì)議記錄、信訪(fǎng)反映問(wèn)題的核實(shí)材料等。同時(shí)，通過(guò)發(fā)布檢查公告、設(shè)置意見(jiàn)箱、開(kāi)通電話(huà)網(wǎng)絡(luò)等途徑，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，以保證離任檢查結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

改革漣漪

寧波的改革探索總體上獲得了各相關(guān)方的認(rèn)可。

首先，審計(jì)對(duì)象認(rèn)為很有必要。作為首位接受用人行為離任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部，聞建耀在聽(tīng)完對(duì)自己的審計(jì)反饋后說(shuō):“接受檢查的過(guò)程也是受教育的過(guò)程。我想，受教育的除了我個(gè)人，還有所有的縣(市)區(qū)委‘一把手’。”其他接受離任用人審計(jì)的黨委書(shū)記反映，“用人審計(jì)”起到了送“一把手”坦然離任的效果。

與之相對(duì)應(yīng)，新任書(shū)記認(rèn)為發(fā)揮了任前培訓(xùn)的功能。幾位從行政崗位轉(zhuǎn)任的書(shū)記深有感觸地說(shuō)，以前也參加研究過(guò)干部的任用，但有這么多條條框框還是到了這個(gè)位置后才明白。江東區(qū)新任書(shū)記暨軍民表示，“檢查的是我的前任，受教育的是我。今天上任看到的是對(duì)前任的檢查，明天離任時(shí)自己也要接受檢查。”由此，監(jiān)督與教育得到了很好的結(jié)合。而在海曙區(qū)委常委、組織部長(zhǎng)畢東華看來(lái)，這一做法更能增強(qiáng)書(shū)記用人的責(zé)任意識(shí)。特別是當(dāng)班子成員達(dá)不成一致意見(jiàn)，或書(shū)記遇到強(qiáng)勢(shì)的市長(zhǎng)或副職時(shí)，這一制度使書(shū)記提出否決或暫緩意見(jiàn)的理由更加充分。

組織部門(mén)認(rèn)為有利于改進(jìn)干部管理。寧波市委組織部認(rèn)為，開(kāi)展用人行為離任檢查，為規(guī)范和監(jiān)督“一把手”的用人行為起到了積極作用。參與離任用人行為審計(jì)的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹:和任中檢查不同，離任檢查時(shí)檢查組聽(tīng)到的真實(shí)情況和個(gè)性化的信息更多。這樣，通過(guò)多渠道、多層次地廣泛聽(tīng)取干部群眾意見(jiàn)，寧波市已經(jīng)摸索出了一條以干部群眾滿(mǎn)意度為標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)干部選拔任用工作質(zhì)量和選人用人公信度的有效辦法。

上級(jí)黨組織認(rèn)為有推廣價(jià)值。中共浙江省委組織部對(duì)寧波的這一探索高度重視，積極推廣，2007年4月，在寧波市江東區(qū)召開(kāi)了深化和拓展“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣(市)區(qū)委書(shū)記用人行為”調(diào)研試點(diǎn)工作座談會(huì)。

趨勢(shì)前瞻

寧波實(shí)行的用人審計(jì)制度是作為借鑒財(cái)務(wù)管理手段應(yīng)用到干部工作的一種探索，具有一定的推廣價(jià)值。但從寧波現(xiàn)有的做法看，還存在進(jìn)一步完善的地方，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，要下決心解決全覆蓋的問(wèn)題。目前寧波的用人審計(jì)還是初步的，對(duì)象僅限于所轄的縣(市)區(qū)委書(shū)記，其實(shí)，能夠提拔任用干部的還有市直眾多機(jī)關(guān)的“一把手”們。從寧波市的情況看，近年來(lái)的串案、窩案主要集中在這個(gè)層面。讓他們超然度外，從實(shí)施的角度考慮，一項(xiàng)制度把很大一部分應(yīng)該納入的對(duì)象漏掉，其嚴(yán)肅性就不可能很強(qiáng)，實(shí)行全覆蓋是必須的。

其次，審計(jì)工作要更公開(kāi)。用人審計(jì)雖然借鑒自離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)，但和經(jīng)濟(jì)審計(jì)應(yīng)該有所區(qū)別，經(jīng)濟(jì)審計(jì)的一些內(nèi)容不便公開(kāi)，財(cái)政方面的技術(shù)性較強(qiáng)。而用人審計(jì)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人用人權(quán)的監(jiān)督，能夠也應(yīng)該讓更多的人知曉和監(jiān)督。目前寧波的用人審計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了9次，但公眾多是事后從媒體的幾則報(bào)道中得知的。審計(jì)過(guò)程中檢查公告范圍不寬，問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象由所在黨組織參與選定，還顯得有些神秘，反映、了解情況的渠道因此受到一定程度的局限。

最后，寧波的用人審計(jì)工作是由組織部門(mén)主持實(shí)施的，這使得很難和組織部門(mén)的干部管理工作分開(kāi)，其體制創(chuàng)新價(jià)值將因此受到一定的局限和影響，使其對(duì)用人監(jiān)督的意義打折扣。由于被審計(jì)的書(shū)記是由組織部管理的，同時(shí)，組織部也具體負(fù)責(zé)其任職考評(píng)，從權(quán)力運(yùn)行的制約、回避角度考慮，從如何獲得廣大群眾的認(rèn)同和參與考慮，審計(jì)活動(dòng)改由紀(jì)律檢查委員會(huì)主持更合適，社會(huì)效果也會(huì)更好一些。

(作者單位:寧波市委黨校)