國家承擔社會救助義務的特征和原則

摘 要：國家對處于困境中的公民承擔完全責任的救助義務。義務的履行必須遵循保障基本、動態增長、分類保障、平等對待、注重發展的原則。明晰國家承擔社會救助義務的特征和原則，對于加快推進社會救助的立法進程，完善社會救助的法律制度體系和依法開展社會救助工作十分重要。

關鍵詞：社會救助；立法

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）03-0082-04

改革開放以來，我國逐步形成了以城鄉最低生活保障制度、災害救助制度和農村五保供養制度為基礎，以醫療、住房、教育、法律等專項救助制度為輔助，以社會捐助、慈善救助等社會幫困手段為補充的救助制度體系。但是，社會救助制度形式主要為行政法規、部門規章和規范性文件，法律層次較低。隨著中國法治進程的加快，中國特色立法體制和法律體系的逐步完善，對公民的經濟、社會權利的法律保障應當進一步加強，制定一部社會救助的主干法或基本法十分重要和緊迫。從立法進程看，八屆、十屆全國人大常委會均將《社會救濟法》（后改稱為《社會救助法》）列入五年立法規劃，但由于種種原因遲至目前還處于提請審議階段。筆者以為，明晰國家承擔社會救助義務的必要性、特征和原則，對于加快推進社會救助的立法進程，完善社會救助的法律制度體系和依法開展社會救助工作十分重要。

一、國家承擔社會救助義務的法理基礎

公民的生存權利決定了國家的救助義務。生存是生物種群延續的前提條件，生存的欲望也是人類最基本、最原始的欲望。最早提出生存權概念的奧地利法學家安東#8226;門格爾（Anton Menger）認為，“勞動權、勞動受益權、生存權是新一代人權群——經濟基本權的基礎”［1］。在人所有欲望中，生存的欲望具有優先地位。在現有資源的條件下，給予一部分社會成員以維持生存所必需的物質和勞動手段，比讓另一部分人過上充足的生活更為必要。對于公民而言，生存權是基于人的生存本能產生的權利，是一種自然權利和法前權利。公民的生存權是社會經濟權利的重要內容，與自由政治權利等共同構成公民的權利體系。處于困境中的社會成員，雖然在一定程度上失去了參與社會競爭的能力，但不能因此失去獲得平等生存和發展的機會。這種權利屬于基本人權范疇，即那些關系到個人維系生存、從事社會生活所必不可少的權利。因此，公民的生存并非完全是個人事務，當公民遭受物質匱乏達到一定程度時，有向國家和社會要求物質救助的自然權利；與此相對應的，國家在社會救助方面負有天然的義務。

國家代表權力機構履行社會的連帶責任。在人類社會早期生產方式極端落后的情況下，個人無法戰勝自然，必須依靠集體的互相幫助才能擺脫災害、饑荒和猛獸的侵襲。人類社會的發展歷史同時也是人們互相幫助、共同發展的歷史。隨著人類社會文明程度的提升，這種相互依賴的關系不僅沒有改變，而是不斷得到了鞏固和強化。人固然自利，但是，互惠即尊重他人的權利或為他人服務，可以促進社會整體的繁榮，從某種意義上說，互惠使自利得到了升華。人都具有社會理性，社會連帶思想即是社會理性的現實表現。它把社會救助看成是社會責任或公共責任，這種責任從最初的人與人的連帶，發展到人與社會組織的連帶，最后發展到社會成員與國家之間的連帶。社會救助主體也是從最初的血緣共同體，擴大到地域共同體，最后擴展到最高社會組織形式即國家。公權力的形成來自私權利的讓渡，國家的權力和所掌握的資源，從根本上來源于公民的授予和承認。人們愿意承認國家的存在，并積極承擔納稅的義務，一個重要的原因，就是希望有超越個體的強大力量來保護自身的弱小，免于遭受可能來自自然的或社會無序導致的災難。每一個社會成員都有陷于困境的可能性，當人們在遭受危難的時候，希望得到國家的幫助以擺脫困境。

社會安全穩定需要國家承擔社會救助義務。對處于困境中的人們，國家如果不及時救助和改善他們的生活，社會的整體安全將無法得到保障。歷史證明，民不聊生之時，往往是社會階層分化嚴重、社會矛盾沖突升級，甚至發生暴力革命的危機時刻。保障公民的基本生存權利，對于維護社會穩定具有重要作用。貧富差距加大，必然醞釀社會風險和隱患，因此，社會救助制度也被喻為社會的“穩定器”和“減壓閥”。國家承擔社會救助義務，是對社會貧富差距加大的矯正，是維護社會穩定安全的現實需要。現代憲政理論認為，作為社會的組織者和管理者，國家的基本目標之一，就是努力消除貧困并提供基本的社會保障，使人民免于匱乏?，F代社會的政府職能，重點體現在公共管理、社會服務、宏觀調控和市場監管等方面。隨著社會的發展，國家由“守夜人”向“福利型國家”轉變，國家必須承擔起再分配調節和社會服務功能，使公民的基本需求得到滿足，以維護社會秩序和公共安全。

實現社會公平正義要求國家承擔社會救助義務。對處于困境的公民進行救助，是社會主義國家性質決定的。我國是人民民主專政的社會主義國家。一切權力屬于人民，權力的目的是為服務人民，人民的內涵天然地包括遭受困境的群眾。貧窮不是社會主義，共同富裕才是社會主義的本質特征。讓在市場競爭中暫時失敗的群體同樣享受到經濟社會發展的成果，是社會公平正義的重要體現。社會救助的本質是實現“底線公平”?！暗拙€劃分了社會成員權利的一致性和差異性，底線以下部分表現‘權利的一致性’，底線以上部分表現權利的差異性”［2］。每個公民都有獲得符合社會尊嚴的基本的生活權利，在這部分權利之內，社會保障通過再分配方式推進公民權利的平等。盡管社會保障沒有能力實現不同群體生活狀況的完全平等，但是在底線部分——保障基本生活權利方面，必須通過社會救助等方式實現權利的均等化。

二、國家承擔社會救助義務的特征

國家對遭遇困境的公民承擔完全責任的救助義務，表現為以下幾個方面的特征：

國家是社會救助的義務主體，這種義務不存在分擔機制。公民在遭遇困境需要對其實施社會救助時，國家是首要的、也是最終的義務主體。遭遇困境的公民只要符合救助條件并向國家提出救助請求，則國家（政府機構）不應當推卸救助的責任和義務。與社會保險等其他社會保障制度不同，從法律責任的角度，社會救助的義務完全由國家承擔，不存在類似社會保險的國家、單位和個人的分擔機制。

國家提倡和鼓勵其他社會組織和個人進行救助，但是，其他類型的救助處于次要的、補充的地位。國家鼓勵和支持社會組織以及個人參與社會救助事業，鼓勵社會工作者、志愿者等參與社會救助工作。社會組織和個人對其他處于困境中的公民有救助的連帶責任，但是，這種連帶責任在沒有上升到法律約束之前，只能在道德層面加以提倡。在現代社會，血緣和地緣關系組成的共同體的連帶救助責任已經被政治共同體即國家所取代。社會組織或個人向處于困境中的公民提供救助不是法定義務，因而在整個救助保障中處于次要的、補充的地位。國家履行社會救助義務不受其他組織和個人的影響，不能因為其他社會組織和個人的救助活動減輕或免除國家的救助義務。

國家對遭遇困境的公民承擔普遍意義的救助義務。國家對公民的社會救助義務是普遍意義的，不是也不能針對特定的人群。不能對一部分公民承擔救助義務而放棄對另一部分公民的責任。公民無論民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度，只要確實遭受物質的匱乏并達到需要救助的程度，國家就有義務進行救助。

國家對公民進行社會救助不以公民履行對等義務為條件。國家對處于困境中的公民進行救助不附帶任何條件，不要求公民履行對等義務。這里的“對等義務”，是指類似民法意義上的對價。一般情況下，公民以勞動為對價獲得生活資料，但在社會救助法律關系中不存在這種權利義務的對應關系。相對于強勢的國家組織而言，公民處于弱勢的一方；處于困境中的公民是國家的保護對象，公民獲得救助不應也不必承擔對等的義務。但是，公民不承擔“對等”義務，并不意味著不需要承擔相應的義務。在社會救助的法律關系中，受助對象需要承擔提出申請的前置義務；如實提供有關情況、接受相關調查等協助義務；不得以欺騙手段獲得社會救助待遇、在家庭收入狀況發生變化時履行及時告知義務等善意作為義務。

公民主張社會救助的權利不與其它權利的實現相沖突，也不以其他權利的讓渡為條件。憲法規定公民享有廣泛的政治、經濟、社會和文化權利，包括自由權、平等權、隱私權、人格權、財產權，選舉權和被選舉權以及工作權、休息權、受教育權等。社會保障權利是公民經濟社會權利的重要內容，是與其他權利相并列的基本權利。公民主張社會救助的權利，不需要以犧牲其他權利為代價。國家和代表國家履行救助職能的工作人員，不能對救助對象的公民權利構成侵犯，如不能以救助為名，對受助對象進行歧視或限制受助人員的人身自由等。

三、國家承擔社會救助義務的原則

保障基本的原則。表現在兩方面：一方面，社會救助的水平不能過低?，F代意義的社會救助不再是恩賜和施舍，而是公民應該享有的權利。公民的生存必須體現人的基本尊嚴。對生存權的保障，雖然不要求提供豐裕的物質條件，但也不能將人視同動物或其他生物那樣對待，而是要讓人有尊嚴地生存。另一方面，社會救助水平不能過高。這是由于：（1）社會救助水平必須與經濟社會發展水平相適應，與國家財力相適應。隨著經濟快速發展，國家財力雖然得到較大改善，但遠沒有達到豐裕的程度。多數人民群眾生活水平、生活質量與發達國家相比還有很大差距。在普遍生活水準還不高的情況下，社會救助標準過高既不現實，也不符合公平正義的要求。（2）社會救助水平的剛性增長規律決定救助標準不宜過高。作為再分配范疇，社會救助水平受制于經濟社會發展水平。但是，與經濟發展呈周期性特征不同，社會救助呈剛性增長的規律。經濟發展有快有慢，財政收入有增有減，社會救助水平卻是“上調容易下調難”，降低社會救助的標準有可能引發不穩定因素。因此，社會救助必須遵循保障基本、持續增長的規律，不能脫離經濟社會發展的實際。（3）社會救助水平的適當有利于防止道德風險。社會救助水平過高，有可能發生引發“養懶漢”現象。制度的設計必須充分考慮人性的弱點。人有好逸惡勞的天性。如果在最低生活保障和最低工資標準之間界限模糊甚至發生倒掛，必然挫傷低收入群體的工作積極性，從而造成自愿失業等社會問題。合理確定最低生活保障標準十分重要，必須拉開最低生活保障與最低工資標準、失業保險金標準的距離，分清層次，相互銜接，形成合理配套的制度體系。

動態增長的原則。社會救助水平不應當是固定不變的。隨著經濟社會發展，城鄉居民最低生活保障等社會救助標準必須隨當地群眾生活水平提高和物價上漲等因素相應提高。城市居民最低生活保障標準增長幅度，原則上不應低于城市居民人均可支配收入增長幅度；農村則不低于農民人均純收入增長幅度。社會救助的時效性要求較強，在價格發生異動時，對受助對象的生活影響較大，完善居民消費價格補貼機制，能有效消除救助標準調整程序的復雜性帶來的滯后影響。特別的，對困難家庭價格補貼的參照機制應當作出調整，從一般意義上消費價格指數調整為以食品價格為主要參數的“低收入居民消費價格指數”。這是由于在經濟快速發展的過程中，物價上漲總是難免的，食品價格的上漲對低收入居民的影響比一般居民更為明顯。為減輕低收入居民的生活壓力，根據“低收入居民消費價格指數”和低收入居民人均消費支出情況，對救助標準進行動態調整或者發放額外的物價補貼是必要的。

分類保障的原則。分類保障是指針對困難群眾的各類困難和需求，在分層、分類的基礎上，給予生活救助或其他專項救助。根據不同情況區別加以對待，不是否定公平，相反是公平的最好體現。在實施城鄉居民最低生活保障等社會救助制度時，為更好地體現實質公平，應當充分考慮救助對象有無勞動能力、家庭的實際困難程度等。按照對象的勞動能力不同及種類不同制定相應救助措施。在制度體系的設計上，為增強社會救助的針對性，需要整合各類救助資源，充分發揮最低生活保障制度以及醫療、教育、住房、法律等專項救助制度的功能，從總體上提高社會救助的水平。需要對困難群眾進行細致的甄別，按一定的比例劃分若干救助層次，并分別確定救助標準。家庭收入在最低生活保障標準以下的，應當享受最低生活保障及相應的各項社會救助政策；收入在最低生活保障標準以上但生活確有困難的家庭，應當給予臨時生活救助。因失業或就業不充分造成家庭生活困難的，除給予必要的生活保障外，應當通過免費提供就業技能培訓、職業介紹或提供就業崗位，幫助其實現就業；因病因殘導致家庭生活困難的，應對給予必要的醫療救助；子女就學、住房困難的家庭，應對通過提供教育、住房救助等，幫助其解決實際問題。

平等對待原則。平等對待是指國家對處于物質匱乏的公民進行救助，以公民的實際生活狀態為要件，不考慮公民性別職業、民族種族、家庭出身、宗教信仰以及教育程度等因素。在我國，由于城鄉二元結構的現實狀況，使很多法律制度的設計呈現分裂狀態。1999年國家開始建立城市居民最低生活保障制度，遲至2007年才在農村全面建立相應的制度。對此支持的理論認為，農村有土地作為最后保障。實際上農民對土地并不擁有所有權，土地能提供的收益也十分有限。與國家相比，集體組織的保障能力十分薄弱。如果農民缺乏勞動能力或遭遇疾病，則土地根本無法體現保障作用。因此，在城市低保制度建立后的一段時間，農村低保制度的缺失，客觀地說是違背平等對待原則的。國家及時在全國范圍內實施農村低保制度是重要的和必須的。與城市居民最低生活保障制度相比，農村最低生活保障制度不僅設立得較晚，而且在保障水平和保障層次上遠低于城市標準。這是否違背了平等對待原則存在著爭議。畢竟，在現有的經濟社會發展水平條件下，即使同樣是城市最低生活保障標準，處于不同的發展區域，其保障水平也是有差異的。本著實事求是的精神，目前除少數經濟發達地區外，大多數地區城市居民的人均可支配收入要遠遠高于農民人均純收入，同時在城市滿足基本生活需求的成本也遠遠高于農村。因此可以確定，在現有經濟社會發展條件下，城市和農村的低保保障標準存在著差距，確有合理的社會因素。但是，現實的合理并不意味著永續的合理。隨著城鄉融合、人口流動加快，這種差距應當不斷縮小。

注重發展的原則。保障受助者的生存，并不是社會救助制度的終極目的。貧困的原因有時并非缺乏物質的支撐，而是缺乏發展的能力。社會救助如果局限于發放錢物，雖然是救命之舉，卻不能從根本上改變貧困者的狀況，這樣的救助制度仍然是消極的而不是積極的?？茖W的社會救助應當在保障生存的基礎上，制定配套救助措施，幫助貧困者提高素質和自我發展能力，將貧困的干預從治標轉向治本?！?003人類發展報告》指出：發展說到底是一個“擴大民眾選擇的過程，而不僅僅是提高民眾收入”。因此，國家承擔社會救助義務，在保障救助對象基本生活權益的同時，應當積極開展綜合救助。如開展教育救助，幫助他們適應社會，促進他們自我發展；建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助，使外在的幫助轉化為內生的發展動力?！?/p>

參考文獻：

［1］李步云.法理學［M］.北京：經濟科學出版社，2001：155.

［2］景天魁.社會保障：公平社會的基礎［J］.中國社會科學院研究生院學報，2006：6（16）.

責任編輯：錢國華