對我國就業問題的反思與探索

摘 要：長期以來，我國就業政策存在不少問題：如城鄉分割的勞動力市場、大學生就業困難、社會保障不健全等。從我國實際出發，有必要對轉型期我國就業政策進行積極探索與思考。

關鍵詞：就業率；就業政策；探索

中圖分類號：F241.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）03-0059-05

黨的十六屆六中全會明確提出了構建社會主義和諧社會的目標，指出應當實施積極的就業政策，發展和諧勞動關系；把擴大就業作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟發展和擴大就業的良性互動。勞動和社會保障部在《勞動和社會保障事業“十一五”規劃綱要》中也明確提出了“十一五”時期的重要任務，其中包括“健全勞動關系調整機制，創建和諧勞動關系”。構建和諧勞動關系，有利于維護社會公平，促進經濟、社會的發展。一方面，政府促進就業體現了“社會公正”的理念。政府所采取的所有促進就業的措施，無論是禁止就業歧視，還是限制雇主的不當解雇或非法解雇，抑或是對特殊群體(如婦女、殘疾人、少數民族人員、退役軍人、軍人家屬和歸僑僑眷等)提供特殊就業保障，乃至向失業者提供失業保險或失業救濟，都是為了保障勞動者的職業穩定，體現社會公平、正義等法治精神。另一方面，構建和諧勞動關系也是經濟全球化過程中勞工權益保護的必然要求。在社會主義市場經濟條件下，就業是廣大勞動者最關心的生存問題，也是執政黨最大的政治問題，只有充分就業才能滿足人民物質文化生活的根本需要。因此，構建和諧的勞動關系，是在新形勢下我國經濟與社會長足發展的必要保證。

一、對當前我國就業政策存在問題的反思

中國作為世界上人口最多的發展中國家，也是人均自然資源和經濟資源相對貧乏的發展中國家，就業問題一直困擾著中國的經濟發展和社會發展。而在當今中國經濟的轉軌時期，就業問題表現得更為突出。胡鞍鋼認為21世紀的中國面臨的最大挑戰是全國突發性的、大規模的“下崗洪水”和“失業洪水”。

除了區域上的非均衡性、體制上的制約性外，我國當前面臨的就業困境主要體現在：

1.城市下崗、失業人員多

因我國經濟結構的調整、經濟體制改革的深化、產業的興衰轉移和勞動力市場結構失衡等因素導致的城市下崗失業人員越來越多。根據有關部門數據，下崗失業人員合計1999年是1227萬，2000年是1252萬，2003年是1060萬，而且下崗職工再就業能力較低，已經成為“上不著天(高收入的專業人才市場)，下不著地(無法與農民工競爭)”的特殊人群而日益被排斥和邊緣化。與此同時，我國的失業率也呈上升趨勢。1988年我國的失業率是2％，1995年上升到2.9％，1999年上升到3.1%，登記失業人口為575萬人，2000年登記失業人口為595萬人，2004年登記失業人口827萬，失業率達4.2%，連續十幾年每年一千多萬的下崗失業人口是我國解決勞動就業問題的難點和重點。2002年至2006年城鎮登記失業率均保持在4％－4．3％的水平。2007年我國城鎮失業率為4％，但是由于2003年-2007年，勞動年齡人口增長進入高峰期，除了農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快外，國企下崗人員大幅增加造成的結構性矛盾仍然突出，因而我國就業壓力依然較大。大部分下崗職工生活困難，家庭可支配收入下降，這嚴重阻礙了我國的經濟向縱深發展，影響社會的和諧穩定。

2.農民工“非正規就業”

隨著我國農業勞動生產率的大幅提高，農村剩余勞動力轉移是我國經濟發展到一定階段的必然結果，這是歷史的進步。計劃經濟體制下長期被“隱性化”了的農業剩余勞動力問題隨著市場經濟因素逐漸擴大而被顯性化出來。我國社會經濟正在從一種比較傳統的，以農業、工業為主要特征的社會經濟形態，逐步轉向以知識產業、信息產業、高新技術產業或第三產業為主要特征的社會經濟形態。隨著我國現代化建設的推進，農村剩余勞動力向城市轉移是不可阻擋的潮流。據估計，2000年中國約有1.42億農業剩余勞動力，占中國農業勞動力總數的42.45%。預計到2010年全國農村剩余勞動力將達到2億左右。據調查，現在每年約有7500萬農村剩余勞動力自發進人大中城市打工，形成了聲勢浩大的“民工潮”。2003年，我國農村勞動力到本鄉以外地方流動就業的超過9800萬人，是1990年1500萬人的6倍以上。截至2007年底，中國的農民工人數已達2.26億人；同年，全中國7.28億農民90%的收入全靠這部分人打工所得。但長期以來，由于城鄉二元就業制度的存在，在我國登記失業率中，農民工并未納入統計體系，他們在城市中大多從事臟、累、差、收入低的工作，屬于“非正規就業”。

3.大學生就業率低

我國普通高等教育從1999年起實行擴招，1999年當年招收159.68萬人，2005年招收475萬人。2003年(擴招后學生畢業的第一年)，普通高校的畢業生212.2萬，平均就業率為70%，其中高職就業率只有55％，2003年-2004年共有約140萬學生未就業。2004年的畢業生人數是280萬，平均就業率是73%。據教育部公布的數據顯示，2005年全國普通高校畢業生人數達到338萬人，比2004年增加58萬人，增幅達20.71%。國內人力資源研究專家預測，今后大學生的一次就業率在65%左右可能是常態。2007年研究生計劃招生42.4萬人，比2006年增長6%。招生規模的擴大，必然會引起新的供求不平衡。部分碩士生為暫時逃避就業，選擇去考博。但博士生就業面比較窄，用人單位從成本考慮，對博士生的需求量非常小，很多高校博士生就業同樣不容樂觀。因此，如果研究生的招生規模不加以控制，必然導致就業形勢更為嚴峻，出現一千多名研究生應聘賣豬肉的現象就不足為怪了。

高校畢業生規模逐年擴大與就業機會的緊缺之間的矛盾是我國大學生就業面臨的主要問題。擴招必將對高校畢業生就業產生一定的影響，擴招對畢業生就業的直接影響是導致畢業生數量急劇增加。連續幾年的大擴招，致使每年進入就業市場的高校畢業生大幅度增加，而社會需求量相對不足，供需總量上的矛盾可能會進一步加劇，畢業生的就業競爭將更趨激烈。

4.失業保險制度存在缺陷

我國從上世紀80年代開始構建失業保險制度，一方面促進了經濟體制改革尤其是勞動制度改革的進行，它是推行勞動合同制的重要配套措施，為搞活企業創造了一定的外部環境，填補了社會保險體系的一項空白，把職工就業期間的保險與失業(待業)期間的保險有機聯系起來，促進了我國社會保險制度的改革和完善；另一方面較好地保障了失業職工的基本生活，維護了社會穩定，促進了失業人員的再就業。但現行失業保險制度在促進再就業方面存在很多問題。如我國失業保障籌資機制的缺陷，削弱了失業保障基金對促進再就業工程保障力度；失業保險管理體制分散，運行不規范，直接影響了再就業工程的實施；失業保險基金支出結構不合理。尤其是失業保險的支出問題，傳統的失業保險金的使用中，真正用于再就業工程的比例太小，失業保險基金的支出比例中用于行政性的支出比例過大，因為缺乏必要的監督管理體制，使得原本就不足的失業保險金中真正用于工人實際支出的比例過小，基金的偏離使用使得原本就不足的失業保險基金對再就業的保障功能更弱。

二、我國轉型期就業政策思考

1.積極轉變政府角色，擔當促進就業責任

隨著我國勞動就業方式的轉變，勞動者的就業權也在發生著由“完全勞動權”向“限定勞動權”的轉變。這一路徑演變，反映了我國從計劃經濟時期的固定工制度向市場經濟時期的勞動合同制度發展的必然趨勢，并已為我國勞動立法所肯定。不過，應當認識到，國家身份的這一轉變，主要表現為政府理念和職能的一種轉變，即政府角色從“管理者”向“服務者”的一種轉換，但這并不意味著政府就此可以對全社會的就業市場放松監管，甚至任其自流?！跋蛞磺杏心芰ぷ鞑ふ夜ぷ鞯娜颂峁┕ぷ鳌比匀皇蔷蜆I政策的目的之一，只不過是國家保證實現這些目的的手段發生了重大變化。事實上，我國現階段尚不宜推行完全的市場調節的目標模式，而應確立“國家宏觀調控下適度的市場就業機制”，積極促進就業。

2.轉變就業觀念，實行靈活就業

在一個時期，盡管政府可以采取一些措施增加就業機會，但其增長潛力總是有個限度的。因此，在失業問題比較嚴峻時，還可以考慮采用靈活就業的方式，實現就業機會的分享，從而使更多的人實現就業。一般說來，靈活就業包括三大類：一是非全日制就業；二是臨時就業，具體形式有短期就業、季節就業、承包就業、傳呼就業和獨立就業；三是派遣就業，其中又分為雇傭型派遣就業和登記型派遣就業兩種。靈活就業的就業門檻低，對從業人員的性別、年齡一般限定不嚴，對技術、技能和資金的要求一般不高；行業和門類龐雜，包容性大，對不具備就業優勢的下崗失業人員來說，選擇的余地和空間較大;機制靈活，進退方便，有利于吸引各種擇業取向的人們加入。

在我國，鼓勵失業人員轉變就業觀念是一個不可忽視的問題，要打破只有在國有企業端鐵飯碗才算就業、一業定終身的傳統觀念，樹立自食其力、勞動光榮的觀念，樹立臨時就業、階段性就業、彈性就業等靈活就業都是就業的觀念。觀念一變天地寬，只要觀念轉變過來，就容易找到就業崗位。

3.不斷完善就業培訓服務體系

勞動力的職業培訓投資是人力資本投資的重要組成部分，職業培訓是勞動者滿足工作中知識、技能的更新而不斷接受新的培訓，從而提高其就業能力的重要途徑。在我國當前面臨的就業困境中，行業轉移、職業流動的加快要求對下崗人員的再就業進行及時的培訓；農業上釋放出的數千萬剩余勞動力必須經過培訓才能成為合格的工人，這一切都呼喚我國建立較為完善的職業培訓體系。

政府把公共就業服務的重點放在為就業困難群體提供幫助上，盡管就業服務的作用從維護社會公平、公正向推動經濟發展延伸，但在解決困難群體的就業問題方面，仍肩負著重要的社會責任，增強職業介紹與職業培訓、失業保險之間的聯系。

政府應重視社會中介服務組織的建設，并對從事就業服務工作的中介組織進行資金和政策支持，注重發揮其作用。當前，我國的勞動力市場仍然處在發育過程之中，市場就業機制尚不完善，市場法律法規體系不夠健全，市場行為有待于進一步規范，市場功能不強，管理服務手段相對落后，信息網絡建設進展緩慢，工作效率和服務質量不高。這種狀況，同建立和完善社會主義市場經濟體制的進程不相適應，也同國有企業下崗職上基本生活保障和再就業工程的現實需要不相適應。因此，要加強對職業介紹機構的管理，堅決打擊各種違規的職業介紹機構和中介行為，更好地規范勞動力市場的運行，要在全國各地普遍建立為下崗、失業人員、各類多層次專業技術人才及婦女、中青年、殘疾人和其他求職者服務的專門職業介紹機構，以增加他們的就業機會。與此同時，應建立起對求職者實行職業指導、用工預測、職業培訓、職業技能鑒定、職業介紹一條龍服務的工作機制。

4.培育完善我國城鄉一體化的勞動力市場，促進勞動力就業

目前我國的勞動就業制度還沒有完全改變，尤其是國有企業行政化的勞動就業制度與市場化的勞動就業制度尚有相當距離，勞動合同制還沒有真正建立起來，更為重要的是，在我國還沒有建立起真正符合市場經濟要求的勞動力市場，勞動者的各種所有制身份還沒有完全消除，勞動者還不能平等地競爭就業崗位；地區之間、城鄉之間、行業之間、部門之間、企業之間勞動力正常流動的機制還沒有建立起來，勞動力流動還受到部門所有制性質、職工的所有制身份和嚴格的戶籍管理等各種制度的限制。要建立和健全勞動力市場，必須打破這種身份限制，實現勞動力的自由流動、自由擇業。

政府要逐步打破勞動者的所有制身份界限，改革戶籍管理制度，實行勞動力自由流動，勞動者自主擇業。政府有關部門應加強對勞動力市場的管理，維護勞動力市場秩序，保護勞動者在勞動就業、工時報酬、社會保障等方面的正當權益，規范勞動者的就業行為。通過法制管理，保障企業的用工自主權，并限制其不正當的用工行為。同時做好預防、協調和協商解決勞動爭議及糾紛的問題的工作。

政府要逐步培育和發展統一的勞動力市場。統一的勞動力市場是建立統一的企業用人制度的基本條件，也是打破勞動制度僅限于城鎮人口的一個前提，統一的勞動力市場意味著勞動者進入市場是無任何障礙的、平等的、沒有身份界限的。目前，我國的勞動力市場被分成三塊：一是機關事業單位干部和企業管理人員的人才市場；二是城鎮一般職工的勞動力市場；三是農村勞動力市場。這種分割是由于管理體制的不同造成的，它使勞動者一進入市場就按身份進行劃分，從一開始就處于不平等狀態。因此，要建立現代的勞動就業制度，就必須打破市場間的界限，讓所有的勞動者都能平等地進入，各類市場的運轉不再是自我封閉的而是開放有序的。根據我國的實際情況，可以分兩步走：第一步，建立和發展局部地區的勞動力市場，即部分勞動力市場可在一定時間、單位進一步開拓職業介紹市場、技術工人交流市場、勞務輸出市場、科技人員市場等，為廣大企業下崗職工再就業服務；第二步，建立全國統一的勞動力市場，即全部勞動力在整個時間、空間上隨意流動的場所，全國所有的勞動力都可以在國家法令、政策規定指導下流動，不受所有制、區域、部門、職業等限制。

5.完善社會保障制度，堅持失業救濟與促進再就業相結合

目前我國還沒有建立起完善的社會保障制度，無法從醫療、就業等方面保障國民的基本需求，因此從就業的角度出發，政府要積極實施再就業工程，建立中國的就業網絡體系，加強失業保險制度，再就業培訓制度，再就業服務制度建設，使失業人員有較為穩定的生活保障，并能提高其知識素質和技能水平，保障其擁有再就業的機會。

社會保障體系是再分配的一個重要機制，是社會穩定的一個“安全閥”，是切實保障困難群眾基本生活的一道安全網。從實際出發，既要逐步擴大保障的覆蓋面，又要合理確定保障水平，實現社會保障的可持續性。具體來說，要繼續完善城鎮職工基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險制度，認真解決進城務工人員的社會保障問題；認真研究并逐步解決群眾看病難看病貴問題；繼續深化醫療衛生體制改革，完善公共衛生和醫療服務體系，基本建立新型農村合作醫療制度。同時要進一步完善社會救助體系，維護弱勢群體的基本利益。當前要著重消解城鄉之間和城市內部的二元社會結構，保障社會成員勞動機會和創業機會的平等，這樣的機會平等既能做到效率優先，又體現了公平的原則，有利于保持社會和諧。

促進再就業對于失業者的自救尤為重要，這是由輸血功能向造血功能的轉變。隨著科學技術的進步及其在各個產業中的廣泛運用，結構性的失業問題日益突出。職業培訓和轉業培訓是解決結構性失業的主要措施。失業保險不能只滿足于使失業者有一定的生活保障，還應當積極促進和幫助他們經過培訓實現再就業。失業者只有實現了再就業，才能在社會上得到真正的“保險”。失業救濟不是最終目的，只是暫時的手段，再就業才是解決失業問題的關鍵。因此，從失業保險基金中拿出部分用于失業者的再培訓，這是必要的、也是必需的，而要想做好這個工作，用好、用活這部分資金，關鍵是加強再就業服務體系的聯合運行，包括職業介紹、就業訓練、生產自救、失業保險等幾個方面之間的聯合協調運行。

6.建立欠薪追繳保障制度，促進勞動就業

在市場經濟條件下，一旦發生雇主欠薪的情形，勞資關系就會發生激烈沖突，損害勞工權益，危害社會秩序，影響社會和諧。近幾年來，我國欠薪問題大量發生，已成為全社會關注的問題之一，而相關的制度和法律仍不健全，影響了社會的穩定，從我國的具體國情看，建立欠薪保障制度尤為必要。建立欠薪保障制度雖然意義重大，但涉及直接或者間接向企業征收費用，事關企業的財產權，因此，根據依法治國的精神，應當通過立法加以確立。欠薪保障制度應當體現社會共濟、低收費、廣受益等原則。在繳費主體方面，應明確為企業繳費，勞動者作為純受益人，不承擔繳費責任。在受償主體方面，針對我國欠薪多為欠農民工工資的實際現象，從平等保護原則出發，應明確企業里的所有從業人員，不論是城鎮職工還是農民工，一旦遇到欠薪的情況，都可以申請通過欠薪保障基金受償，盡可能擴大受益面。在繳費標準方面，目前，我國尚不具備通過政府財政撥款成立統一的欠薪保障基金的條件，因此，可以通過企業繳費的途徑解決欠薪保障制度的資金來源。為了便于基金的管理，可以設立欠薪保障基金委員會，由政府部門、工會、企業代表組織共同組成，對欠薪保障基金進行管理。欠薪保障基金委員會的設立應當由政府批準，同時，政府作為監督機構，對欠薪保障基金委員會進行監督，違反法律的，可給予必要的懲處乃至撤消、變更。

欠薪保障項目的設定應符合國情，可以將保障項目集中在工資和社會保險費兩項基本內容上，同時設定必要的最高限額，各地可以有所差異。在該限額外，剩余欠薪優先從企業資產中受償，這樣既能夠體現對勞動者權益的保護，又不至于對其他擔保債權產生過于不利的影響。欠薪償付的運作程序是被欠薪者獲得實體權益的重要保障。首先，要明確申請欠薪保障基金墊付的條件，這是啟動償付程序的前提。其次，合理設定申請的時效。欠薪直接影響勞動者的正常生活，因此，客觀上需要及時償付。再次，設置申訴程序。勞動者認為符合基金償付條件，欠薪保障基金委員會拒絕支付的，勞動者可向監督基金委員會的主管政府部門申訴。最后，明確訴訟程序，勞動者對申訴結果不服的，可以通過民事訴訟的途徑直接主張權利?！?/p>

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責任編輯：浩 宇