民間金融的演變和走勢

民間金融：三十年間監管者的理念變化

民間融資在我國有悠久的歷史，即使在新中國建立后的計劃經濟時期，某些地區的民間融資也以各種隱蔽的形式繼續活動。民間金融具有明顯的內生性，與中國鄉土社會特有的社會信任關系、經濟組織結構和文化傳統密切相關，而在民間金融演進和擴張的過程中，地方政府也扮演了非常重要的角色。20世紀80年代初期，在一些經濟比較發達的地區（如浙江溫州），出現了大量民間金融組織，合會、輪會、標會、排會、當鋪、私人錢莊、掛戶企業（非金融機構借貸）的融資活動非常活躍，并在20世紀80年代中期發生了影響廣泛的浙江樂清“抬會”事件和蒼南、平陽“排會”事件。但是對民間的各種非正式金融組織，在2005年之前，監管者基本采取較為嚴厲的抑制政策。

農村合作基金會也曾是民間金融中比較活躍且規模較大的一類。農村合作基金會于1984年在少數地方試辦。截至1998年底，全國共有農村合作基金會29187個，其中鄉（鎮）農村合作基金會21840個，占74.8%。1999年1月《國務院辦公廳轉發整頓農村合作基金會工作小組清理整頓農村合作基金會工作方案的通知》下發，清理整頓農村合作基金會工作全面開始。到2000年底，農村合作基金會或者并入當地農村信用社，或者由地方政府負責清盤關閉，農村合作基金會不再單獨設立的目標基本實現，農村合作基金會自此退出了歷史舞臺。徹底取締農村合作基金會這樣一種重要的民間金融組織，在學術界引起巨大爭議。

隨著我國金融改革的進一步推進，民間信用的重要作用以及民間信用合法化的重要意義已經被決策部門所認識。2005年4月，時任央行副行長吳曉靈在“微小企業融資國際研討會”上總結發言，認為能為微小企業和小額貸款需求者提供最好服務的還是“草根金融”，就是帶有非正式金融性質的社區性的融資，政府不應該對民間的合法的金融行為進行過度的干預。2005年5月25日，中國人民銀行發布《2004年中國區域金融運行報告》，明確指出“要正確認識民間融資的補充作用”，這被普遍看作是央行首次對流行于中國農村的民間借貸的正面的積極的評價。民間融資規范化和民間資本市場準入的工作在2005年開始有所突破。2005年底央行選擇山西平遙、貴州江口、四川廣漢和陜西進行民間小額信貸的試點工作，試圖引導民間金融的融資活動走向正軌，并將民間融資納入金融監管機構的正式監管之下。央行“只貸不存”小額貸款公司試點揭開了我國民間金融規范化的序幕，具有深遠的意義。

民間金融的制度優勢和發展規律

在存在金融抑制的國家，微觀經濟主體尤其是微型企業和農戶有著旺盛的資金需求，但非正規金融體系由于信息成本和所有制關系等因素的制約，導致其對微型企業和農戶的貸款意愿降低，而非正規金融體系則有效填補了這一融資結構中的空白地帶，滿足微型企業和農戶的資金需求。從制度供給角度而言，我國存在著巨額民間資本，這些民間資本具有一種轉化為金融資本的強大內在沖動，但是當前的金融制度安排阻礙了民間資本向金融資本的轉化，使其不得不以各種非正規金融的形式存在于制度夾縫之間。而民間金融在為民間經濟主體提供融資服務時，具備正規金融所沒有的制度優勢，這些制度優勢是內生于民間金融自身的，包括自身的信息優勢、有效的償付機制、較為靈活的利率和貸款期限、較快的融資速度、較低的貸款成本和較高的服務水平。這些優勢決定了民間金融在一定范圍內具備競爭力，能夠較好滿足中小融資主體的融資需求。

民間金融組織內生于鄉土社會網絡，有著很強的生命力。基于民間金融的內生性特征及其與社會網絡與社會信任的依存關系，對民間金融的政府規制模式必須與民間金融的這些特征相適應。從世界經驗來看，逐步走向規范化是民間金融發展的最終趨勢，我國的部分民間金融也已經在政府的主導力量下向著這一方向發展（如發展規范的商業性小額貸款組織）。民間金融的規范化和合法化一方面有利于民間金融組織提升信譽度和規范經營，降低交易成本和違約風險，另一方面也有利于政府進行風險預警和風險甄別，適當控制民間金融可能引發的金融動蕩。政府對待民間金融的態度，既不應是進行過于嚴格的金融抑制，也不應是拔苗助長式地急于使其規范化，而是順應民間金融的內生性特征，鼓勵民間金融主體在自身發展和演進過程中更多地發揮自身能動性。對于一些績效良好、運作規范且具備一定經營規模的民間金融組織，應視情況給予政策上和法律上的扶持，使其成長為比較正規的社區性的中小民營銀行，從而優化我國金融體系的市場結構、產權結構和競爭結構。

《放貸人條例》的立法意圖與立法框架

民間金融作為我國信貸體系一個特殊組成，在小企業融資和農戶融資中占有重要地位，而民間融資的不規范性也容易引發各種金融風險從而對區域經濟造成消極影響。2008年11月央行起草了《放貸人條例》并提交國務院法制辦，這將是民間金融陽光化和規范化歷程中一個里程碑事件，必將對民間借貸的規范發展和動員民間資本從而紓解小企業和農戶融資瓶頸約束起到積極作用。在立法部門和學術界中，對《放貸人條例》的出臺有不同的看法，爭議很大，但是民間金融的陽光化和規范化已經刻不容緩。

央行在2008年11月起草并向國務院提交《放貸人條例草案》，表明監管當局對民間金融在金融體系中的積極和消極作用已經有相當全面的認識，并試圖用立法手段對其信貸行為進行適當規制。《放貸人條例草案》立法意圖的核心是使那些運用自有資金而不是通過吸收存款進行信貸活動的民間金融組織以合法的運作空間，同時對那些非法的集資活動予以法律裁制。我國民間金融陽光化的基本立法框架主要參照我國香港地區的《放債人條例》和南非《高利貸豁免法》。香港《放債人條例》規定：任何人經注冊都可以從事放債業務，放貸的利率、金額、期限和償還方式由借放款雙方自行約定，但利率不得超過規定的年息上限6厘以上。南非《高利貸豁免法》則規定，機構或個人只要是發放5000美元以下的貸款，不管其利率高低，只要到管理機構登記就算合法。香港地區和南非的實踐表明，政府對民間金融機構的信貸行為及其利率水平給出了最大的寬容空間，但是如果信貸市場能夠實現多元融資主體的充分競爭，高利貸就會喪失自身的生存空間，而民間融資需求就可以獲得最大限度的滿足。在央行起草的《放貸人條例草案》中，除運用自有資金嚴禁吸收存款的要求外，對利率的規定仍是不能超過基準利率的4倍，這些利率上限在絕大部分地區是適合民間金融發展的實際情況的。

在《放貸人條例》中，應著重對合法的民間借貸與非法集資進行清晰的法律區分。我國非法集資行為的界定仍沿用1998年7月國務院第247號令頒布的《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》，其中規定“非法吸收公眾存款”是指未經中國人民銀行批準，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動”。在《放貸人條例》中應進一步對“不特定對象”等含混的法律條文進行界定，以保護合法的民間借貸。同時，《放貸人條例》應該對民間借貸的合同形式和抵押擔保機制等進行較為清晰的規定，合同形式的相對規范有利于按照《合同法》裁決借貸糾紛以保護放貸人權益，而抵押擔保物的規定也有利于降低貸款風險，應給予借款人和放貸者比較靈活的選擇空間，使動產、不動產和應收賬款等個人財產在借貸雙方的自愿約定下都可以進入抵押擔保的范圍。《放貸人條例》中還應對民間借貸的監管機構、注冊機構進行明確的規定，對申報程序和注冊程序進行靈活的處理，以最大限度降低民間放貸人的成本。政府對民間金融的非審慎性監管框架的核心在于使民間放貸人更多地依賴鄉土社會特有的內生控制機制去解決貸款風險問題，使民間金融組織成為自律的信貸主體。

(作者單位：北京大學經濟學院)