我國農村金融支持策略研究

我國農村金融面臨的瓶頸制約和癥結分析

資金配置存在“非農偏好”，民間金融“有為而無位”。一個時期以來，我國政府在戰略布局和資源分配上強調城市過多，關注農村過少，尤其是農產品短缺問題解決以后，發展重點向城市傾斜更加明顯。據統計，2004年農業貸款占金融機構人民幣各項貸款的比重僅為5.5%，用于農業的財政支出只占財政總支出的7.5%；2005年我國全社會固定資金投入8.8萬億元，而用于農村的僅為1.4萬億元，占全國人口70%的農民只占有16%的社會投資。雖然近幾年來財政對農村投入總量在逐漸增加，但占整個財政支出的比重卻在下降，資金問題仍然是新農村建設中最大的制約瓶頸。相比之下，民間融資以其手續簡便易行、機制靈活快捷、利率區間彈性較大等優勢，近年來發展日趨活躍，規模不斷擴大，已成為中小企業和“三農”經濟獲得資金的重要渠道，對正規金融供給不足的“補缺效應”正日益顯現。但由于民間金融沒有取得合法地位，是一種非制度化和非組織化的體系，缺乏必要的管理和相應的規范。

信貸管理機制不暢，資金供需矛盾尖銳。按照過去農村投入資金中財政資金、信貸資金和社會資金的經驗比例，即使考慮到公共財政加大對新農村建設投入的情況，新農村建設資金需求中的大部分仍將由銀行業金融機構提供，金融渠道仍是解決新農村建設資金問題的主渠道。而目前在農村資金投入方面面臨的突出矛盾是，銀行有資金但手段不足。從信貸管理體制來看，主要有：一是金融機構信貸人員責、權、利不對稱，信貸員放貸積極性不高。二是農貸利率定價偏高，造成“最弱勢的群體承受了最高的利率”。三是目前傳統的農業貸款發放辦法已不適應現代農業經濟的發展規律。四是農村耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權根據有關規定不得抵押，農民很難通過抵押獲得金融機構貸款，五是擔保體系不健全，不能滿足農村中小企業的正常融資擔保需要。六是聯保貸款風險防范與農戶“聯富不聯窮”之間存在矛盾。

農村保障機制缺失，涉農產業防災避險能力低下。在我國，農業是弱質產業，其潛在的風險不言而喻，如不可抵御的冰雹、大風、低溫等自然災害，大面積病蟲災害和市場風險等。由于未建立巨災風險分散機制和缺少國家財政政策扶持等多種原因，農業保險風險大，經營成本和賠付率高，回報率低，農業保險業務呈現持續虧損狀況，保險公司在商業化經營中追求經濟效益，使得農業保險業務日趨萎縮，農業保險險種少、保額低、業務覆蓋范圍狹窄，涉農產業防災避險能力十分低下，保險對農村經濟的風險補償作用幾乎喪失殆盡。同時，我國的農產品期貨交易目前有12個品種，分布在3家期貨交易所，但較活躍的只有7個品種，未能發揮農產品期貨市場套期保值等經濟功能。

農村金融創新滯后，金融服務手段缺失。近年來，隨著農村工商業的發展和經濟市場化程度的提高，農村經濟對金融服務的需求趨向多樣化。但多數農村金融機構仍沿用傳統金融服務手段，金融服務功能弱化。

一是金融服務品種和融資渠道單一，保險、證券、基金、信托等機構在農村地區基本屬于空白，鄉鎮農村金融產品匱乏，服務功能明顯欠缺，難以適應新農村日益多樣化的金融需求。

二是信貸產品缺乏創新，農民住房、看病、就學等消費性需求難以得到有效滿足，信貸消費正形成城鄉二元體制。

三是支付結算系統落后，農村信用社與其他商業銀行相比，沒有全國統一的總社，不同區域機構在機制、業務等方面都有所不同，支付結算系統各自獨立，結算渠道不暢通，結算工具種類少，支付功能不全，不能適應現代農村經濟發展的需要。

破解農村金融瓶頸制約的路徑選擇和政策建議

以疏通為導向，規范引導民間金融和小額信貸組織健康發展。從某種意義上說，農村民間融資發展是農村金融抑制下的誘致性變遷，建立在社會關系基礎上的我國農村民間金融其實是一項有效的制度安排，存在其內在合理性和必然性。因此，有必要放松對民間金融的政策限制和金融管制，允許有組織的民間借貸在一定的法律框架內開展融資服務。對民間融資應從立法正名、政府定位、規范管理、監測監督、市場競爭等方面采取一攬子制度安排，逐步使農村民間融資成為與市場經濟相適應的農村資金市場的有機組成部分。當前要盡快制定《民間金融法》或《民間貸款組織法》，從法律的角度予以正名，給其以合法地位，加強民間借貸的法律規范和保護，改善農村金融領域中二元結構的緊張與對立，讓民間金融“浮出水面”。并把非正式金融、正式金融和準正式金融并列看作金融市場、金融秩序和金融系統的重要組成部分，為培育民間金融發展提供一個良好的制度環境和市場環境。另外，在市場化導向下，大銀行撤出農村是必然的，關鍵是大銀行撤走后要有新機構進來，其途徑就是放開小額信貸業務和小額信貸機構。小額信貸可以由專門的小額信貸組織來做，也可以由大銀行或股份制銀行經營。從目前的情況看，發展小額信貸組織還有些困難亟待解決。

一是政策問題。目前我國規定成立村鎮銀行必須有大銀行參股20%，對于純民間的村鎮銀行和小額貸款機構限制較死。建議對于小額信貸組織應當引導而不應主導其發展，應當給民間的小額信貸組織松綁，給予小額信貸機構合法地位，廢除原有的“只貸不存”規定，逐步放寬對小額貸款機構的種種不合理限制，配套相關政策措施，最終允許它們吸收存款，以擴大其資金來源。

二是對風險的認識問題。我國管理層擔心小額信貸組織會演變成基金會，從而重蹈農村合作基金會的覆轍。實質上，只要是真正的私人民間性質的金融組織，就不會重走農村合作基金會的老路。

三是利率問題。在利率市場化的大背景下，如果小額信貸組織從大銀行批發借款然后再對農戶發放小額貸款，必然會使農戶借款利率相對較高，使本來就不富裕的農民增加利息負擔。這就需要政府給予必要的政策扶持，例如可以通過減免金融組織的營業稅、所得稅，或者對農戶貸款進行貼息等來加以扶持。

以創新為導向，改革完善現行農村信貸管理體制。

一是制定合理的信貸激勵約束機制。在建立和完善農業信貸風險控制制度的基礎上，適當下放基層行社信貸審批權限，減少審批環節，簡化信貸手續，加大涉農信貸支持范疇，建立科學、合理，符合新農村建設要求的授權授信機制。改進信貸責任追究制度，將信貸員的權、責、利緊密掛鉤，對信貸風險按“市場風險與責任風險”區別對待，建立有效管理下的信貸免責機制，激發信貸員培植和挖掘新的涉農客戶資源。

二是建立科學的以溢價覆蓋貸款風險的貸款利率定價機制。農村金融的交易成本和資金的使用成本都比較高，實施嚴格的利率管制特別不利于農村中小金融機構的發展，是競爭性農村金融市場建設的桎梏。要抓緊研究降低農村金融抑制程度的措施，通過溢價覆蓋貸款風險，吸引資金流向或留在農村，增強農村金融機構財務可持續性。農村金融機構要建立健全貸款定價機制，靈活運用貸款利率浮動政策、按照市場化定價原則，根據貸款利率授權，綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限、資金及管理成本、風險水平、資本回報要求以及當地市場利率水平等因素，正確運用利率覆蓋貸款風險，合理確定利率水平，利用利率杠桿增強其發放“三農”貸款的內在動力。同時，為減輕農民貸款利息負擔，政府應當給予必要的政策扶持。

三是創新貸款抵押擔保方式。涉農金融機構應積極探索動產抵押、權利質押等有效擔保方式，進一步發掘符合農戶和農村經濟特點的抵押物。對抵押擔保物不足，但符合一定條件的農村企業，可審慎發放信用貸款或幾家小企業相互聯保發放聯保貸款。當前，應擴大涉農貸款抵押物范疇，從法律和政策層面上明確允許耕地、林地等集體所有的土地使用權抵押，對于農民的土地使用權和房屋住宅，建議采取發證確權等有效方式，促使農民手中的資源能夠轉發為金融部門認可的、可流轉的信用手段，積極探索農民和農村中小企業采用房產、土地承包權、宅基地、林權質押、無形資產、應收賬款、在建工程、訂單、倉單質押等多種抵押形式。

四是創新信貸品種。探索以工哺農和以城帶鄉的新型信貸模式，鼓勵引進國外農村金融中的專門為農業設計的金融品種，嘗試改變以抵押擔保為前提的信貸管理方式，大力推行收入為第一還款來源的信貸模式，通過完善農戶小額信用貸款管理，大力推廣農戶聯保協議貸款，積極開展農村消費信貸，開辦大額農業貸款、農業生產合作社貸款、林業長期貸款、果木業長期貸款、農業科技貸款、勞務貸款、農民工回鄉創業貸款、農村自然災害應急貸款等，打通資金供給與需求的連接渠道，真正將農村經濟主體的信貸愿望轉變為現實的信貸需求，將滯留于金融機構的閑置資金轉變為現實的信貸投放。

五是加強宣傳和政策引導。針對農戶不愿強弱聯合的心態，政府應當加大對農戶的社會主義道德觀的培育，特別是應當發揮黨員、干部的帶頭、模范作用，不斷增強農戶的社會責任感，通過建立良好的鄉規、民約引導培育農戶的公德意識，形成“富幫貧”的良好社會風尚。

以補償為導向，建立并完善農村金融風險補償機制和農村金融保障體系。

一是完善擔保體系。盡快成立由政府出資或由政府支持的縣域信用擔保中心，發揮集政策性擔保與商業性擔保于一身、融中小企業擔保與農業擔保于一體的綜合擔保職能作用，以有效解決“三農”經濟融資擔保難問題，降低信貸支農風險。當前，應由國家出資設立農村開發信貸擔保公司，對區域內新農村建設項目開發、農田水利建設、基礎設施建設和大型農村建設項目等提供擔保服務，或建立農戶和農村小型企業融資擔保基金，歸集社區資金、農村個體私營企業資金、農戶資金，彌補農戶聯保的不足。

二是完善農村保險服務體系。保險業作為一種市場化的風險轉移機制、市場化的社會互助機制和市場化的管理機制，在本質上是與社會主義市場運行機制相一致的。當前，有必要拓寬農業風險的分擔渠道，建立多元化的農業保險投保模式，完善農業災害風險轉移分攤機制，以突破農業保險發展的政策支持，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系。要積極借鑒國際農業保險制度設計管理技術，從財政補貼、定價原則、風險補償和轉移等多方面，加大我國現代農業保險要素市場的支持，提高可持續發展的傳承能力。目前值得探討和嘗試的農業保險模式有：在經營農業保險基礎較好的地區，盡快組建不以營利為目標的專業性農業保險公司；在地方財力允許的情況下，嘗試設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司；設立農業相互保險公司；與地方政府簽訂協議，由商業保險公司代辦農業險；繼續引進像法國安盟保險那樣經營農業險的外資或合資保險公司等等。

三是盡快建立支農貸款保險機制，開發農業貸款補償保險品種。針對農業生產的不穩定性、風險較大的特點，為解決農業貸款風險大的問題，應當盡快建立適當的農業信貸風險補償機制，組建農業保險和再保險機構，增加銀行持續增加農業信貸投入的積極性。保險公司應創新險種，或由農戶、農村企業、金融機構、保險公司協商具體保險條款，在農民、農村企業向金融機構貸款的同時，向保險公司投保，解除金融機構貸款的后顧之憂，既拓寬了保險業務，又可滿足農民的資金需求，實現三方共贏。這亦可在某種程度上緩解我國金融結構的期限不匹配問題，即主要依靠銀行的短期資金來支持長期的投資。

四是發展農產品期貨。建議在規范發展原有農產品交易品種的基礎上，擴大農產品期貨品種，盡快取消部分行業資金的準入限制和投資者準入限制，引導相關企業利用期貨市場規避市場風險。同時，建議國家在農村經濟信息應用系統建設中，擴大期貨市場信息的傳播，積極引導農民獲取農產品現貨與期貨兩個市場的信息，形成現貨、期貨一體化的信息服務體系。

五是完善相應配套體系建設。如農村財產制度安排的相關法律保障問題，農村資金互助會管理于2007年7月1日起開始實施的《農民專業合作社法》接軌問題，人民銀行對新設立的新型農村金融機構的賬戶開戶、資金清算、發行庫存取款、信貸登記咨詢、征信管理等系統接入管理問題等。

（作者單位：江西財經大學國際學院）