針對流動人口的地方立法原則

日前，《廣東省流動人員服務管理條例(修訂草案)》提交省十一屆人大常委會第十次會議審議。這是該條例自1999年實施以來的第二次修訂。第一次修訂出現在2003年，刪除了與“收容遣送”有關的規定，而本次修訂則旨在變暫住證制度為居住證制度。

一國之內的流動人口具有多重身份。首先，他們都是同一國家內部的公民，享有憲法和法律規定的權利和義務，就此而言，他們與本地常住人口無異；其次，他們也是勞動者，要享受勞動法律賦予的權益。任何一個地方政府要對來自另一個戶籍地的本國公民做出規范和管理，第一必須處理好政府與公民的關系，要尊重流動人口作為國家公民的身份和權益，要體現出政府服務公民的本質職能。因此，規范和管理的出發點應該是協助客籍公民在本地的生存、生活和發展。第二要處理好公民與居民的關系，或者說是身份證與居民證的關系。公民身份與國家相聯系，居民身份與地方政府相聯系，公民身份要高于居民身份，不能用居民身份來限制甚至否定公民身份及基于公民身份而享有的相關權益。過去的暫住證制度存在的最大弊端是沒有對流動人口的公民身份給予應有的尊重以及對公民權益作出有效保障，不利于具有公民身份的流動人口取得地方居民身份。第三，鑒于我國在戶籍制度上存在的公民身份碎片化的現狀，任何關于流動人口的地方立法都應該有利于統一的公民身份的建立，這也應是我國社會改革的基本目標之一。

根據前述原則，筆者認為這次修訂應該強調以下幾個方面。第一，要突出地方政府對作為國家公民的流動人口的服務職能。從草案來看，這次修訂似乎對流動人口的多重身份有了一定的認識，突出了政府對流動人口的服務意識，減少了舊條例中的管制意味。據報道，修訂草案對流動人口的界定、對辦理居住證的資格以及居住證的有效期都有了新的規定，而且取消了首次辦理居住證的收費，不辦理居住登記也不用罰款。此外，條例還規定，各級人民政府應當將流動人員的服務管理工作納入經濟社會發展總體規劃，逐步實現基本公共服務均等化。流動人員服務管理所需經費納入各級人民政府財政預算予以保障。此外，條例的名稱還專門在“管理”前面加上了“服務”兩字。這些規定與舊條例中有關暫住證的規定有了實質性的差別，減少了政府的強制和蠻橫，開始擺正了地方政府與國家公民的關系，體現了地方政府對公民的尊重。這種突出政府對流動人口的服務——至少是服務與管理并重的立法精神是值得肯定的。

第二，要對流動人口的公民權益給予有效的保障。據報道，本次修訂突出了五個方面的轉變，即從暫住證到居住證，從“管人”到“管事”，從單一功能證件到多功能證件，從規定流動人員義務到規定其權利，從管理到提供服務。具體而言，持有居住證的流動人口在廣東可以享有九大權益，包括公益性就業培訓和職業介紹服務、社會保險相關待遇、國家規定的免費計劃生育基本項目技術服務以及傳染病防治和兒童計劃免疫保障服務等。這些權益，有的體現了對流動人口公民權利的保障，有的體現了對流動人口勞動者權益的保障。當然，僅僅列出相關的權益還只是第一步，更重要的是要確保這些權益的落實。

第三，地方政府要有為符合條件的流動人口融入本地社會的真情實意。本次修訂的一個亮點是有關流動人口“五年入學，七年入戶”權益的規定，它被媒體視為“最引人注目、最令人期待”的內容。這一規定，以流動人口的有效居留期限作為取得本地居民權益和身份的基本條件，不僅合乎遷移的國際慣例，也體現了廣東的開放性和包容性。如果這樣的規定得到有效執行，無疑具有巨大的示范作用，并對我國的流動人口融入客居地產生重大而積極的影響。不過，我們對此只能抱謹慎樂觀的態度。因為這樣的規定在修訂前的條例中同樣存在，而據說在過去幾乎沒有一個流動人口因為這樣的規定而得以成為本地居民。

這次修訂的文本固然有令人欣慰的內容，但對最核心的內容，即是否給予流動人口“五年入學、七年遷戶”的權利，還存在不同的意見。筆者希望我們的立法者能夠從我國社會改革和社會建設的戰略高度出發來審視本次修訂，以更加開放和包容的心態來對待流動人口，通過制定具有可行性的法律，為流動人口提供有效的公共服務，并為其有序融入本地社會創造條件。