農水解題

農戶欠水費、水庫拒放水、水庫與灌區耕戶出現雙輸博弈，這大概是農村稅費改革以來農村水利灌溉中最為常見的現象。究其原因，是農田水利建設與管理中國家缺位、市場失靈及鄉村組織退出而導致的惡果。

長期以來，我國的農田水利建設由國家和農民共同負擔。國家負擔部分通過財政預算和專項撥款實現，農民負擔部分主要來源于鄉統籌村提留。農村實行聯產承包責任制后，國家對農田水利建設的投入嚴重不足，上級政府便鼓勵下級政府尤其是基層政府籌集公共資源，典型的如“兩工”。因為“兩工”具有強制性，農閑時節，鄉村組織可以統一調酉己“兩工”，農田水利工程得到了持續、有效的維護，但隨著農村人口流動數量的擴大，勞動力的組織越來越困難，農田水利建設失去了資金和勞動力基礎，最終導致了農田水利系統逐漸瓦解。近年來，中央一號文件十分重視農田水利建設，國家投入也在逐年增加，但相對于已嚴重衰敗的農田水利，這些投入杯水車薪，難以起到關鍵作用。

農村水利灌溉困境還源于市場化的農田水利改革缺乏有效的鄉村組織基礎。自1980年代初以來，農田水利改革的總體趨勢是推進市場化，一是對水利工程單位進行企業化改制，二是改革農田水利收費制度。經過企業化改制的水管單位，為維持自身生存，將原先主要是公益性的服務轉變為經營性收費。市場化取向的農田水利改革，其著眼點在水利工程本身的經營機制上，忽視了這一機制得以運行的組織基礎。

農業用水市場的建立需要市場中的買賣雙方具有穩定的合作關系。水利工程單位若想通過市場經營來維持自身生存，必須解決兩個問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時收上來。但水利工程單位面對的是分散的農戶，收費成本會高得讓水利工程單位難以忍受。同時，大中型水利工程由于出水量大，不可能為單個農戶放水，它最小的灌溉單位必須是一個村民小組或數個小組聯合乃至一個或數個行政村聯合，這就需要一定范圍內的合作。在稅費改革中被明令取消，并要求鄉村組織不得插手農戶的生產環節。鄉村組織退出農村水利灌溉后，大中型水利工程單位與個體化農戶的供水關系便不能維系，農戶交不上水費，水利工程單位不放水的現象就必然發生。

針對當前農村水利灌溉的雙輸博弈，筆者以為應從以下幾方面改革和完善現有農村水利投資、管理和組織機制。一是將以灌溉為主的大中型水利工程單位確定為準公益性單位，由縣鄉水利部門管理。政府在農田水利投入中設立水利設施管理、維護專項資金，根據灌溉面積劃轉給水利工程單位，以解決水利工程單位人員工資和水利設施的日常維護。二是統籌灌溉保證金。當前，“兩補”直接發放到農戶，農戶得到一定的實惠，但農戶因為不能合作灌溉而導致的損失大大超過“兩補”數額，若將用于“兩補”的一部分劃轉給縣鄉水利部門管理，有利于大中型水利設施真正發揮作用。三是因地制宜，完善組織機制，著力解決水利工程單位與個體化農戶的銜接問題。具體做法是，灌區內由縣、鄉水利部門、水利工程單位和受益村委會共同組建灌溉委員會，各村以小組為單位組建用水協會，接受灌溉委員會的指導與管理。大中型水利工程是縣鄉范圍內的水利骨干工程，它至少跨越數個鄉鎮和行政村，有基層政府參與的灌溉委員會，不僅可以協調水利工程單位與農戶之間的摩擦，而且還能形成灌區水利設施維護上的合作機制。農村水利灌溉的核心問題是農民組織問題，這一問題不解決，農村水利灌溉問題就難以解決。