美國對外教育援助的戰(zhàn)略與實踐

編者按:近年來，國際教育開發(fā)援助日益引起我國的關注。2009年5月25日，教育部第七次對發(fā)展中國家教育援外工作會議在浙江金華召開。教育部副部長郝平在題為《抓住機遇，繼往開來，開創(chuàng)教育援外工作新局面》的主旨報告中，全面總結了我國2008年教育援外工作的經(jīng)驗和成績，并對2009年的教育援外工作提出了具體的任務和目標。他指出，2009年是中非關系承前啟后、繼往開來的一年，也是全面落實中非合作論壇北京峰會八項舉措的沖刺年。在新形勢下，教育部將按照中央統(tǒng)一部署，指導各項目院校，抓住機遇，解放思想，積極應對挑戰(zhàn)，勇于開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)教育援外工作的新局面。與會代表就《教育部教育援外基地管理辦法(征求意見稿)》、如何解決選派援外教師過程中出現(xiàn)的問題、如何實施教育援外“走出去”戰(zhàn)略、如何做好教育援外后續(xù)工作等問題展開了積極探討。為了讓廣大讀者更好地了解發(fā)達國家及相關國際組織在國際教育開發(fā)援助領域的情況，本期專題策劃欄目聚焦“國際教育開發(fā)援助”，介紹美國、日本及世界銀行的經(jīng)驗，以為我國開展相關工作提供參考。

[摘 要] 文章以美國官方援助機構——國際開發(fā)署為例，對美國國際教育援助的政策演進、主要戰(zhàn)略及其項目作一概述分析，以期對我國的對外教育援助政策起到借鑒作用。

[關鍵詞] 對外教育援助 國際開發(fā)署 戰(zhàn)略 實踐

國際教育援助是發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供教育幫助的一項重要舉措。美國作為世界上最發(fā)達的國家之一，在開展對外教育援助方面已經(jīng)形成了比較完善的體系。中國在教育快速發(fā)展的同時，也正在成為國際教育援助的新興力量。因此，了解和熟悉國際教育援助的規(guī)則與戰(zhàn)略就顯得尤為重要。

一、美國對外援助政策演進

美國對外援助起源于1961年9月4日國會通過的《對外援助法》。該法確認了美國對外援助計劃包括軍事的和非軍事的援助。該法提出要建立一個機構管理經(jīng)濟援助計劃。1961年11月3日，約翰·肯尼迪總統(tǒng)建立了美國國際開發(fā)署(United States Agency for International Development，以下簡稱USAID)，成為第一個美國對外援助專門機構，開展長期經(jīng)濟和社會發(fā)展援助的協(xié)助工作，旨在幫助發(fā)展中國家開展救災、擺脫貧困和實現(xiàn)民主改革。

上世紀70年代，美國實現(xiàn)了對外援助方式的重大轉變，由“基本人員需求”方式代替了以往的技術和資本援助計劃。1973年的《新方向法》規(guī)定了五類援助，以滿足貧窮國家的基本需求，分別是食品與給養(yǎng)，人口規(guī)劃，健康、教育和人力資源開發(fā)，選定的發(fā)展問題，選定的國家和組織。由此，USAID向受援地區(qū)或者國家提供美國的專業(yè)技術和商品，而不是依靠大規(guī)模的資金和資本性商品或基礎設施進行援助。這種援助方式一直延續(xù)至今。

20世紀80年代，美國對外援助以“穩(wěn)定與重建”為特征。為了穩(wěn)定貨幣和財政體系，USAID實施了以出口為導向的生產(chǎn)和貿(mào)易項目，通過市場規(guī)則來推動發(fā)展中國家的政策和制度重構。在這一時期，USAID再次確定了經(jīng)濟增長的寬泛意義，強調(diào)通過農(nóng)業(yè)和國內(nèi)市場拓展的繁榮來應對窮人的就業(yè)和收入問題。里根總統(tǒng)恢復了作為國家安全政策功能的對外援助，建立了援助的四項主要內(nèi)容:政策對話和改革、制度開發(fā)、技術轉移和發(fā)展私立組織。

到了20世紀90年代，“可持續(xù)發(fā)展”成為美國開展對外發(fā)展援助的優(yōu)先項目選擇，開始關注一些改變發(fā)展中國家自身生活品質(zhì)能力的項目，明確了可持續(xù)發(fā)展的四項基礎領域:人口與健康、寬泛基礎的經(jīng)濟增長、環(huán)境保護以及民主構建。這一時期，美國根據(jù)受援國家的經(jīng)濟條件而提供一攬子的發(fā)展援助計劃:在轉型國家處于危機之時，提供一攬子的援助計劃幫助這些發(fā)展中國家。對于一些不適合由USAID直接援助的國家，美國通過非政府組織提供支持和幫助。

進入新千年以后，USAID和美國國務院第一次發(fā)布了2004~2009年聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃。① 2002年3月，布什總統(tǒng)宣布建立“世紀挑戰(zhàn)帳戶”，支持全球發(fā)展新契約，指出發(fā)達國家對發(fā)展中國家負有更多的責任，應作出更多貢獻。2004年1月，時任總統(tǒng)布什批準由世紀挑戰(zhàn)賬戶集團來管理和實施這個戰(zhàn)略規(guī)劃。

二、美國對外援助的現(xiàn)狀

2005年美國用于國際開發(fā)援助的經(jīng)費占國民總收入(GNI)的0.22%，2006年為0.18%[1]。盡管美國2006年的這個比例在全球對外援助國的排名為倒數(shù)第2位，但從對外捐助的絕對數(shù)量上看，美國仍是目前世界上最大的對外援助國，對外捐助總額達到235億美元，占美國所有政府開發(fā)援助的23%，是排在第2位的英國的兩倍左右。2006年美國對發(fā)展中國家經(jīng)濟援助的情況如表1所示。

在國際開發(fā)援助方面，美國除了由政府提供資金之外，民間機構、私人團體等也為國際援助提供了大量的經(jīng)費支持。2006年，美國政府的官方對外援助經(jīng)費只占全國對外援助總經(jīng)費的12%左右。

三、美國對外教育援助的主要戰(zhàn)略

USAID是美國執(zhí)行對外援助政策的主要機構，可支配的經(jīng)費占全部對外援助經(jīng)費的2/3。不過，在選擇受援國和決定援助配額的政治決策中，該機構并沒有決定權，而只是政策執(zhí)行部門，只享有咨詢權。目前，在國家安全、外交政策和反恐戰(zhàn)爭領域，USAID日益發(fā)揮著至關重要的作用，其目標在于通過促進經(jīng)濟增長、維護人民健康和提供緊急人道主義援助來推進發(fā)展中國家的民主進程，促進和平與穩(wěn)定。

作為美國政府重要的國際開發(fā)機構，USAID承諾為發(fā)展中國家的公民提供教育協(xié)助，以此改進其生活，推動社會發(fā)展，提高生產(chǎn)力以及充分利用全球化所提供的機會。

USAID制定的教育援外主要戰(zhàn)略是“通過學習改善生活”。這是基于廣泛的研究、仔細的分析以及半個多世紀來援助超過75個國家獲得的一手經(jīng)驗所得出的結論。戰(zhàn)略的核心領域是基礎教育:熟練的運用習得的基本技能，如讀、寫、算和批判性思維，在變革的經(jīng)濟環(huán)境中帶來繁榮發(fā)展。

USAID的教育援助總目標是:幫助發(fā)展中和轉型中國家的公民獲得技能與知識，讓其生活在自由和繁榮的社會之中。因此，USAID的教育項目集中于兩項寬泛的但相互補充的目標。[2]

1. 推進平等獲得高質(zhì)量基礎教育的機會

USAID重申基礎教育是獲得終身學習機會的基礎?；A教育是USAID的教育優(yōu)先發(fā)展領域，在資源和項目上有優(yōu)先權。2004年，USAID為43個國家的基礎教育發(fā)展提供了3.655億美元的援助，這個數(shù)字是2001年的2倍。

2. 增加生產(chǎn)力所需的知識和技能

USAID會資助基礎教育之外的選擇性領域，包括人力開發(fā)和高等教育領域。2004年USAID在人力開發(fā)中的直接投入是1 200萬美元;在高等教育領域，1998年~2004年間USAID與71個發(fā)展中國家的295所大學進行了援助和合作。

此外，USAID的教育援助戰(zhàn)略強調(diào)以下戰(zhàn)略性管理原則:關注有極大需求和作出承諾的國家;保持全方位的視角;提高效能;強調(diào)項目的可持續(xù)性;聯(lián)合私人組織和其他捐贈機構;支持創(chuàng)新。

四、美國對外教育援助的主要項目

USAID的教育援外項目主要關注基礎教育領域，此外還包括教育拓展總統(tǒng)計劃、高等教育、人力資源培訓等方面，其重點是擴大服務不足群體(如女童、窮人、殘疾人和農(nóng)村地區(qū)人群)的受教育機會，改進教育及其相關的整體質(zhì)量。

1. 教育拓展總統(tǒng)計劃

2007年5月31日，時任總統(tǒng)布什宣布建立新的項目協(xié)助發(fā)展中國家開展國際教育，即“教育拓展總統(tǒng)計劃”。計劃規(guī)定，從2008年開始，美國對埃塞俄比亞、加納、洪都拉斯、利比里亞、馬里和也門等6個國家開展特別援助，幫助這些國家在2015年實現(xiàn)全民教育目標。

這一總統(tǒng)計劃也對其他領域給予了支持，如全球健康(HIV-AIDS、瘧疾、被忽視的熱帶疾病)和經(jīng)濟增長。這個計劃傾向于在以下方面做出努力:具有能夠取得極大成就的潛力;能夠方便地評估或評價;具有突破性或創(chuàng)新成就;對個人生活能夠產(chǎn)生直接影響。

計劃預計在未來五年投入5.25億美元資金。這個計劃也是美國總統(tǒng)援外計劃中第三次聚焦于教育領域，前兩次分別為卓越教師培訓中心計劃和非洲教育計劃。

2. 基礎教育領域的援外項目

USAID在基礎教育領域主要針對以下對象開展教育援助活動。[3]

第一，增加接受有質(zhì)量校內(nèi)外教育計劃的兒童數(shù)量。例如在秘魯、津巴布韋、摩洛哥、埃及和印度尼西亞等國，USAID教育項目旨在改進當?shù)氐幕A教育質(zhì)量，并都取得了顯著的成效。

第二，增加具有良好教學技術和技能的教師數(shù)量。例如在拉丁美洲和加勒比地區(qū)，“卓越教師培訓中心計劃”改進了1~3年級課堂閱讀教學的質(zhì)量，特別是關注了貧窮國家和不利社區(qū)?！胺侵藿逃媱潯泵嫦?0萬教師和管理者，開發(fā)、推進和拓展創(chuàng)新的培訓方法，以提升幾百萬非洲兒童的學習質(zhì)量。

第三，提升課程和教學資源質(zhì)量。USAID的“全球學習網(wǎng)絡”計劃可以允許世界各地的教師在線共享教學資源和教育資源。

第四，為教育決策者提供更多的教育數(shù)據(jù)與指標。USAID的“教育數(shù)據(jù)II期項目”為世界各地教育政策和項目的資料收集、評估提供支持，如“低年級閱讀評估計劃”和“教育與政策資料中心計劃”。

第五，改善政府對基礎教育政策和資源的分配。

第六，推動社區(qū)參與學校發(fā)展。USAID對巴基斯坦的支持是一個很好的例子，通過當?shù)厣鐓^(qū)參與學校的改進計劃改善了中學女童的狀況。

第七，幫助更多的兒童和教師運用教育技術改善學習。例如USAID的“Dot-COM 聯(lián)盟”項目，通過數(shù)字和廣播技術的應用，為教育質(zhì)量改進、享有機會拓展以及教育系統(tǒng)的公平性提供支持。

3. 高等教育領域的援外項目

USAID在高等教育領域的目標是提高受援國高等教育機構人員和機構的能力，有效地推動經(jīng)濟、政治和社會的發(fā)展。它特別關注對高等教育機構的能力建設:對關鍵的技術領域提供短期和長期的培訓項目，推動受援國的發(fā)展;提供關鍵領域的學位項目;為技術領域(健康、農(nóng)業(yè)、基礎信息交流技術、自然資源管理、商業(yè)開發(fā)、科學和工程)提供技術協(xié)助和實施項目;提供應用研究;提供政策分析。

USAID的“高等教育發(fā)展計劃”(Higher Education for Development，以下簡稱HED)就是支持學校能力建設的項目，為美國綜合性大學和社區(qū)學院與受援國大學院校開展合作提供機會。自1987年以來，HED及其以往相關計劃啟動了300多所院校的合作，增強了約60個發(fā)展中國家的200多所高等教育教學、研究和培訓機構的能力建設。

典型的HED計劃的合作案例有，“美國-墨西哥培訓、實習、交流和獎學金計劃”，為美國和墨西哥大學間的交換培訓、實習和獎學金等提供機會;“東非公共衛(wèi)生領導項目”，為東非公共健康院校和美國高等教育機構的長期合作提供支持;國家層面的高等教育機構能力建設合作項目，如改善大學院校設施、加強管理教育的能力以及改進自然資源的管理。[4]

4. 人員培訓、人力資源開發(fā)和院校能力建設

人員培訓與能力建設是USAID大多數(shù)活動的核心內(nèi)容之一，關系到USAID項目的影響力和可持續(xù)性。USAID每年都對成百上千的國家和個人提供培訓支持，這些培訓計劃大多是短期的(技術培訓、訪學、領導學發(fā)展、公共外交)，但也有一些是長期性的(學位攻讀、非學位研究或領導能力培訓)。2007年，參與培訓的人員超過了478 000人，包括4 480人參與了美國的培訓計劃，參與人員有來自公共部分或私人企業(yè)，有中高層管理者、當?shù)仡I導者、教師和教育管理者、技術人員和NGO職員[5]。這些培訓計劃會幫助參與者習得新的技能、知識和批判態(tài)度，達成培訓的目標。

參與培訓的人員主要來自與USAID合作發(fā)展項目的組織機構。因而，這樣的培訓就不僅關注個人能力和知識以及工作表現(xiàn)的改進，而是強調(diào)合作組織的輸出成果(Output)或生產(chǎn)力。為了達到這種目的，此類培訓不僅是跨越技能和知識鴻溝的工具，更重要的是應對其他障礙，如組織結構、工作環(huán)境、手段和動力，旨在改進整個組織的表現(xiàn)和輸出成果，而不僅僅關注培訓的數(shù)量。

除了實施個人技術培訓項目以外，USAID的人員培訓和能力開發(fā)也與其它機構以協(xié)議的方式開展合作項目，如教育發(fā)展研究院(Academy for Educational Development，AED)項目和世界學習(World Learning)項目。

參考文獻:

[1] The Center for Global Prosperity. The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.

[2] USAID. Education Strategy-Improving Lives through Learning 2005. http://www.usaid.gov/policy/education_policy05.pdf.

[3] Basic Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/basic-ed/index.html.

[4] Higher Education. http://www.usaid.gov/our_work/education_and_universities/higher-ed/index.html.

[5] Workforce Development. http://www.usaid.gov/our_ work/education_and_universities/workforce_dev/index.html.

(作者單位:上海市教育科學研究院高等教育研究所)

責任編輯 張 鶴

① 該規(guī)劃關注美國的國家安全戰(zhàn)略和失敗國家(Failing States)，主要的優(yōu)先行動或計劃是:阿以和平進程，伊朗的穩(wěn)定和民主，穆斯林世界的民主和經(jīng)濟自由化，阿富汗的穩(wěn)定和民主，化解北朝鮮對區(qū)域和世界的威脅，調(diào)解印巴的緊張局勢，安第斯的禁毒和民主，加強聯(lián)盟和合作伙伴關系，加強聯(lián)合國的有效性和責任性，HIV/AIDS的預防、治療和關護，化解饑荒危機，負責任的開發(fā)援助，結盟外交和發(fā)展性援助。

② 此處引入了經(jīng)濟參與(Economic Engagement)的概念。通常的經(jīng)濟援助測算排除了私人部分，如美國基金會、公司、私人自愿組織、大學院校、宗教組織和私人匯款等;而國家總體經(jīng)濟參與應包括商業(yè)性和慈善性的援助，詳見The 2008 Index of Global Philanthropy. https://www.hudson.org/files/documents/2008%20Index%20-%20Low%20Res.pdf.