項目融資在我國城市基礎設施經(jīng)營中的運用

摘要:經(jīng)營城市是城市發(fā)展的新理念，對城市基礎設施的經(jīng)營是其中的重要部分。本文從經(jīng)營城市理念出發(fā)，試圖通過基礎設施實施項目融資的可行性分析，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，提出我國運用項目融資的思路。

關鍵詞:經(jīng)營城市;基礎設施;項目融資;公共產(chǎn)品

作為物化資本、人力資本和生產(chǎn)要素的集合體，城市是一個具有完善的經(jīng)濟功能、生活功能和市場功能的社會載體，是市場配置資源的重要單位。經(jīng)營城市是在既有的城市存量的基礎上，從經(jīng)營的角度使基礎設施發(fā)揮最大的功效，使產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化，使常規(guī)資源得到最佳配置。經(jīng)營城市的過程是綜合運用城市功能載體的自然生成成本(如土地)、人力作用資本(如路、橋)及相關的延伸資本(如城市橋梁、道路的命名權)進行集聚、重組、營運的過程，其中對基礎設施的經(jīng)營主要是項目融資手段的運用。

一、項目融資的涵義及在我國的發(fā)展前景

項目融資是為一個特定經(jīng)濟實體所安排的融資，其貸款人在最初考慮貸款時，滿足于使用該經(jīng)濟實體的現(xiàn)金流量和收益作為償還貸款的資金來源，并滿足于使用該經(jīng)濟實體的資產(chǎn)作為貸款的安全保障，其中蘊含著未來的現(xiàn)金流量和經(jīng)營的理念。

在我國，項目融資起步較晚，但從現(xiàn)行的規(guī)定來看具有很好的發(fā)展前景。首先，我國若保持現(xiàn)在的發(fā)展，到2010年用在基礎設施上的投資應接近5億元。其次，就目前我國城市化水平以及建筑業(yè)和建材業(yè)的技術條件來看，城市建設各項費用中，市政公用設施投資大致占35%。按樂觀估計，城市化率年增長1個百分點，那么每年新增城市人口約1400萬人。以人均市政公用設施建設費2.1萬元計算，則每年需投資2900億元，如果再加上現(xiàn)有設施的更新改造，其發(fā)展空間更大。如此巨大的項目規(guī)模，僅靠政府投資是無法滿足的，開展廣泛的內(nèi)、外資項目融資是必然的。而地方政府較為雄厚的財政力量及對項目融資給予的必要承諾和擔保，是項目融資實現(xiàn)的重要條件，競爭性的招標方式及其它相關政策為其提供了保障。再者，我國吸引外資連年遞增，民營經(jīng)濟發(fā)展迅速，為項目融資提供了現(xiàn)實的資金來源。

二、我國基礎設施經(jīng)營中運用項目融資的思路

1.構筑完善的制度環(huán)境

(1)明確基礎設施項目分類，界定政府責任。對基礎設施公共物品的界定是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，其包括的范圍很廣。隨著市場經(jīng)濟體制的完善和科技的發(fā)展，屬于政府提供的基礎設施范圍發(fā)生了較大變化，因此，應根據(jù)項目區(qū)分理論，科學的界定項目性質(zhì)，對不同項目的經(jīng)營采取不同方式。對經(jīng)營性項目實施產(chǎn)業(yè)化、市場化經(jīng)營，而保持對非經(jīng)營性項目的運營主體地位，確保社會效益。

(2)建立和完善基礎設施經(jīng)營的決策機制。城市基礎設施的經(jīng)營決策不是由消費者的需求和偏好決定的，按照公共物品決定的“多數(shù)原則”，基礎設施項目要實行投票制或聽證制，即大型的基礎設施項目的數(shù)量、規(guī)模、投資額、地點選擇、運營機制等，要在科學評估的基礎上，通過人民代表大會批準，中小型項目要進行決策前的聽證，不能僅由政府決定。

(3)理順基礎設施產(chǎn)品的價格。基礎設施產(chǎn)品價格機制的合理性是社會資本進入該領域的前提條件之一。由于社會資本參與經(jīng)營的目的是追求投資回報，這就需要其中的產(chǎn)品和服務的價格合理，才能形成預期的現(xiàn)金流量。理順價格要根據(jù)城市基礎設施產(chǎn)品的性質(zhì)制定相應對策。對純經(jīng)營性項目，政府可對外招標，中標企業(yè)根據(jù)其運行成本測算，提交價格表上報主管部門審批，以公眾評議的聽證會形式通過，隨外部條件變化而有所調(diào)整。準經(jīng)營性項目，可根據(jù)相關產(chǎn)品或服務的社會平均成本、市場供求、社會承受能力，進行適當補貼或優(yōu)惠，再對外招標，由企業(yè)報價、政府核價、公眾議價后再定價。

(4)加強法律體系建設，改革稅費制度。現(xiàn)行法規(guī)對項目公司運作方式、權限、債務、債權等無明確規(guī)定，容易使政府任意重組或組建新公司，或干預公司運作。因此，應通過立法進一步完善項目法人制度，確保其獨立性。同時，我國引入項目融資模式，應完善相關法規(guī)、政策，制定合理的支援條件。日本在《PFI推進法》中明確規(guī)定了10項支援法規(guī)，修改了12部相關法規(guī)，值得我國借鑒。另外，作為配套制度改革，要對與城市經(jīng)營有關的稅費制度進行改革：將土地收益專門用于城市基礎設施經(jīng)營，土地使用稅主要用于市政公用設施配套建設，對不動產(chǎn)稅可按其所得、收益、價值征收。

2.加強風險管理

(1)項目風險。由于基礎設施投資額大，回收期長，存在較大的不確定性和風險。在項目設立、運營中必須充分注意風險。根據(jù)風險的可控制性，將項目風險劃分為核心風險和環(huán)境風險。項目的核心風險管理，即完工風險、生產(chǎn)風險、技術風險等一系列與項目建設和經(jīng)營有直接關系的風險要素的管理。這些風險屬于項目投資者、經(jīng)營者可以控制的風險，其處理方法和手段與這些風險要素有關的管理經(jīng)驗、管理素質(zhì)和技術能力相關。項目環(huán)境風險，如利率與匯率的大幅波動，超過企業(yè)的控制范圍，加大了風險管理難度。近十幾年來，企業(yè)所處的經(jīng)濟環(huán)境復雜化使其在公司融資戰(zhàn)略中的地位日益重要。根據(jù)其成因，加強環(huán)境風險管理的重要手段在于利用金融衍生工具。建議在分析項目有關的風險要素暴露程度和金融工具的性質(zhì)與成本的基礎上，實現(xiàn)項目風險要素與金融工具的匹配。

(2)匹配性分析。鑒于項目融資模式發(fā)展還不完善，各種模式存在著一定的局限，并且由于項目融資大多先興起于國外，因此，必須充分認識各種模式與我國國情和項目實際的匹配性。否則，再先進的模式也未必成功。如某項目采用BOT進行垃圾處理，該項目在我國運行一年，進展不如預期的那樣快，其原因在于環(huán)境的匹配存在問題。由此，在項目設立前，一定要進行充分論證，作出可行性報告，對各種風險、制度因素充分考慮，特別是看其中的配套體系制度，我國是否具備，也即應注意模式的本土化。在模式具體運行時，可以適當變通，如引進內(nèi)資進行BOT項目經(jīng)營。

3.組建相應機構，培植項目主體與載體

(1)設置相應的機構以適應新模式的要求。組建一個由計劃、經(jīng)貿(mào)、國土、規(guī)劃、物價等相關部門構成的統(tǒng)籌部門，作為項目融資經(jīng)營模式的組織、管理機構；設立投資有限公司，由其對公用設施的國有資產(chǎn)擁有所有權、經(jīng)營權、收益權，對城市各類資本進行集聚、重組、營運、融資，作為項目發(fā)起人，促進項目融資的實施；引導各類中介機構成立，如資產(chǎn)評估機構、投招標中心、建立公司，確保其獨立性，保證公開、公平、公正的選擇項目投資者、施工企業(yè)；發(fā)起、成立社會化的擔保機構，可探索設立擔保基金以強化償債機制，特別是對項目信用和債券融資的擔保。

(2)扶植項目主體和相關載體發(fā)展。采取有利措施扶持項目的投資者——外資、內(nèi)資（私營經(jīng)濟），通過相關政策的支持，對其投資領域、資本運營等予以必要的引導和技術指導，促進其發(fā)展；通過改革，保持金融企業(yè)正常發(fā)展，通過增資擴股，實現(xiàn)股本社會化，增強實力，同時加強內(nèi)部控制制度，增進信用，以發(fā)揮其在項目融資中的參與者、擔保者、融資提供者的作用。加強資本市場建設和產(chǎn)權市場建設，明確界定產(chǎn)權主體，實現(xiàn)資本等要素的合理流動，同時發(fā)揮資本市場在融資中的作用，為項目融資的實施提供完善的載體。

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