農地流轉背后的地方政府失范行為分析

摘要：本文從我國農村土地流轉及地方政府行為現狀出發，重點分析地方政府在“農轉非”過程中產生尋租和侵權行為的原因，并對此提出相應的建議和對策。

關鍵詞：農地流轉；地方政府；尋租行為；侵權行為

一、我國農地流轉及地方政府行為現狀

1.農地流轉面積不斷擴大，農民缺乏土地流轉產權保障意識

從1996年到2002年，我國耕地從19.5億畝縮減為18.89億畝。而到了2006年，全國耕地面積已減少到18.27億畝，我國人均耕地面積由1.59畝(2003年數據)驟降為1.39畝，這離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，形勢嚴峻。

2.農村土地市場化流轉比例不高，土地流轉價格扭曲

從農村土地流轉方式來看，主要是非市場化的行政性調整，而市場化流轉比例不高。改革開放以來，全國有93.7％的村進行過行政性土地調整，平均調整次數為4.3次，而調整的主要原因是人口增減、政府征用，其中行政性土地流轉面積占全部流轉面積的60％以上。而與此同時，由于土地流轉必須通過政府才能進入一級市場，導致農地流轉價格長時期保持較低趨勢，土地增值部分的收益分配不均，損害農民權益的事時有發生。

3.地方政府違規行為嚴重，征地矛盾不斷加劇

目前我國正處于轉型時期，許多對權力的制約制度不完善，為地方政府進行尋租提供了可乘之機。同時，經濟績效指標成為最重要的地方政府政績考核指標。地方政府為實現其政治目標和經濟目標，甚至采取暴力和非法手段強占農田，這樣的事例屢見不鮮。

二、農地流轉中地方政府失范行為的原因分析

1.農地轉讓制度不完善導致地方政府尋租行為

我國現行的土地流轉制度要求，集體土地不能直接進入市場，必須先由政府“低價征用”，然后轉讓開發，在這個過程中必然會產生“土地尋租”行為。而地方政府主要通過兩種手段尋租：一方面，他們極力壓低征地中的補償費用；另一方面，他們通過強權擴大土地征收面積，撈取利益。以下兩方面如下圖所示：

圖中D為市場中對農地的需求曲線，而S為農民自發的農地供給曲線，此時農地市場的均衡價格為P*，均衡數量為Q*。由于我國目前的農地流轉制度限制，使得地方政府必須介入，這樣地方政府一方面降低補償費用至P0，從中獲租P0P*E*B；另一方面，通過強權強征土地，擴大征收面積，使供給曲線移動至S’，但仍按均衡市場價格P*出售，從中獲租BE*AC。至此，地方政府獲租總額為P0P*AC，嚴重侵害了農民利益。由于國家征用農地是利用農地資源的唯一合法途徑，導致市場價格機能被排除在農村土地資源配置之外，使現行征地補償決定機制具有很大的彈性空間，地方政府往往利用手中的權力壓低補償款。再者，地方政府假借國家建設、招商引資等名義擴大土地流轉面積，將額外征地面積作為閑置土地或是土地儲備，留為日后己用或出售。

2.土地所有權虛位導致地方政府侵權行為

(1)何為“集體產權”界定不明。我國現行規定：“集體土地所有權的代表按鄉、村、組的實際占有為界限。”而這里所謂的“村集體組織”或不存在，或虛設的機構，其權利是屬于鄉鎮政府的。農民作為最大的群體缺乏發言權，無對話的力量和有效的行動，無力制約不合理的行為，導致集體資產收益權與控制權的模糊不清。

(2)中央政府與地方政府間土地產權界線模糊，使得土地大量流失。長期以來，在實際管理中地方政府一直代理行使著土地所有權，享有和承擔著地方城市建設和土地開發中大量的實際事權和義務，同時獲取大量的所有權收益，而中央政府在土地所有權上的地位則被相對邊緣化。

三、農地流轉中政府失范行為的解決途徑

1.制定合理到位、標準明確的補償政策

要對農村土地要進行分等定級、科學評估、確定土地流轉價格。非農建設用地的土地的流轉價格不僅要保障農民的基本生活水品，還應體現社會福利功能，要逐漸將國有土地和集體土地統一起來，實行“同質同價”，集體的土地也應當和國有土地一樣由市場定價。

2.規范地方政府行為，削弱其政治、經濟動機

應完善地方政府的業績考核標準；考核指標既能反映短期經濟增長情況，又能綜合長期社會福利情況；擴大人民群眾在考核中的作用。在提高征地補償的同時，重構土地收益分配機制，由國家中央統一規劃土地收益。

3.明晰農地產權，維護農民權益

制定具有嚴格物權法意義的土地使用權來取代土地承包權，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的農地產權。

4.健全法律體系，規范農地流轉程序

加大土地流轉的立法工作，使我國土地流轉真正有法可依。要通過立法明確土地流轉中受益方的權利，實現國家、農民和第三方利益的公平；通過法律來保證土地流轉在農業內部進行；通過法律規范土地交易市場，保證土地流轉的公平、合理。

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