淺談政府投資審計的不足及對策

隨著政府職能的轉變，公共財政體制的建立，投資的結構、領域將發生變化，財政性建設資金將主要投向公共工程。但由于我國公共財政的改革剛處于起步階段，很多配套制度尚未建立，外部環境還不夠完善，政府投資審計在具體實施中特別是在基層的實施過程中必然存在一些不足，需要我們認真加以研究和解決。結合本人工作實際談幾點粗淺的看法。

一、當前政府投資審計還存在一些不足

1.審計方式多是事后審計，未能真正滲入項目建設全過程。對投資的審計主要是概（預）算執行情況審計和竣工決算審計兩種方式，都是事后的審計監督方式。如找到了管理漏洞，但問題已無法糾正；查出了損失浪費，但資金已無法挽回；查出了腐敗案件，但人已經倒下。審計機關的工程建設項目審計監督面臨著“時間滯后、職能弱化、訴訟增多、風險加大”等新的挑戰，缺乏必要的事前預防和事中監控。近年來，雖然也安排了部分在建項目審計，但由于受傳統思維定式和審計力量有限的約束，“在建項目”審計也成了“事后”審計，全過程、全方位的跟蹤審計監督并未真正有效形成。

2.審計仍然主要著眼于單一建設項目，就項目審項目，在宏觀決策和宏觀經濟管理中發揮作用不夠。投資審計往往圍繞項目建設管理和資金使用等問題展開，就事論事，很少能涉及到宏觀的、效益的、更廣的層面。

3.審計內容仍以查錯防弊為主，真實性和合法性審計是重點。由于投資領域的市場運作、建設管理尚不規范，發現和揭露建設過程中的違紀違規問題仍然是投資審計的主要內容。審計人員在建設項目管理、資金管理、概算執行、工程造價控制等方面積累了一定的審計經驗，查項目、找問題，可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、投資效益如何，則一般不予評價。

4.審計手段相對落后，大部分縣級審計機關仍以傳統的手工審計為主，少數市、縣審計機關使用計算機工程軟件進行審計，但還不夠完善，與計算機應用環境較好的財政、金融審計相比，也處于滯后狀態。落后的審計手段和方法已經不能適應新形勢下投資審計工作的需要。

5.投資項目管理體制存在弊端，“投資、建設、管理、使用”四位一體，政府在整個項目實施過程中，沒有進行很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的權力，政府投資項目的監督實際上處于失控狀態，致使項目使用單位、承建單位和監理單位等項目參與方都成了超投資、超標準的受益者，嚴重制約了政府投資效能的發揮。

二、解決投資審計實施過程中不足的對策

1.審計方式從事后審計監督逐步向全過程跟蹤審計監督轉變。回顧我們近年以來的審計項目，項目建設前期準備工作不足、可行性論證不充分、投資決策不科學等問題仍十分普遍，由此造成的損失浪費令人觸目驚心。顯然，如何采取措施，有效遏制建設過程中的巨大損失浪費，是投資審計急需研究解決的問題之一。唯有把審計“關口”前移，將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，把投資審計工作做在項目開始之時，貫穿于可行性研究、立項、初步設計、施工圖設計、招標投標、材料設備采購、施工、竣工決算等建設全過程，才有可能做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高審計質量和效果。在投資領域實施全過程跟蹤審計，對建設項目進行全過程、全方位的審計監督和評價，將有利于充分發揮投資審計促進項目管理、控制建設成本、提高投資效益的作用。

2.從單一的就建設項目審計項目的方式向財政預算執行情況與政府投資審計相結合的審計方式轉變。財政性建設資金形成固定資產產生效益，需要經過資金分配、撥付、使用等環節。財政預算執行情況審計與政府投資審計相結合，實現把一個具體的建設項目納入宏觀的財政范疇，審計可以從宏觀著眼，發現問題，提出建議。要通過預算分配環節的審計，分析財政性建設資金的投資分配原則是否符合國家投資政策、投資規模是否在人大批準的預算之內、投資結構是否合理、投資分配的內控制度是否健全有效，從宏觀上掌握預算執行的總體情況，促進財政性建設資金配置效率的提高。

3.審計內容從以查錯防弊為主的真實性、合法性審計向真實性、合法性、效益性審計相結合轉變。開展投資績效審計是投資審計發展的必然趨勢。投資審計要在真實性、合規性審計的基礎上，評價項目建成后的經濟效益、社會效益、環境效益是否達到項目可行性研究報告、設計文件提出的預期指標，深入分析投資績效未達標的原因，揭示項目在投資決策、投資管理上的深層次、共性問題，有針對性的提出審計建議，積極發揮審計在國家宏觀調控中的重要作用。

4.從傳統的審計手段向以現代的審計手段為主轉變。傳統的審計手段是手工計算工程量和鋼筋數量，測量的方法則是手工拖皮尺，這種方法不僅勞動強度大費時費力，而且精度也不高。隨著現代科學技術的不斷發展我們要充分運用計算機輔助審計、現代技術手段審計，如將工程算量軟件、鋼筋分析軟件引入到審計中，運用GPS全球定位系統、激光測距儀設備進行實地測量等，提高審計工作質量和效率。

5.從平均使用審計力量向全面審計與突出重點相結合轉變。投資審計涉及的資金大、部門多、環節多、人員多，時間跨度大、違法違紀問題多。如果凡事不分巨細，平均使用審計力量，沒有重點，就沒有突破。突出重點是保證審計質量出“精品”的關鍵。投資審計突出重點，就是要圍繞黨委政府工作的中心，圍繞社會經濟運行中反映出來的、社會各界普遍關注的問題來開展工作，突出對重點領域、重點行業、重點資金的審計。具體而言，審計的重點應當是數量大、影響大、關系到公眾切身利益的投資項目，包括關系社會發展的基礎設施領域；關系社會可持續性發展的環境保護領域；關系社會生活質量的社會公共服務性領域。

6.增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制，實行非經營性政府投資項目“代建制”選擇社會專業化的項目管理單位負責項目的投資管理和建設實施組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，從機制上確保防止“三超”行為的發生，規范政府投資項目建設實施管理行為，增強項目使用單位的責任意識，促進政府職能轉變。