失地農民養老保險制度安排

摘要：隨著我國城市化進程的加快，失地農民的社會保障問題日益突出。其中最嚴重的問題是失地農民沒有可持續的，有力度的養老保險。失地農民既失去了賴以生存的土地，又沒有穩定的就業崗位，老后生活面臨著嚴峻的挑戰。本文首先指出建立失地農民養老保險的緊迫性，其次重點介紹了失地農民養老保險制度的具體安排，最后指出制度建立時需要注意的問題和制度建立的意義。

關鍵詞：失地農民；養老保險；制度安排

一、建立失地農民養老保險的緊迫性

失去土地對農民生活具有重大影響。一方面，農民失去了一項最重要的家庭財富。在我國城市化進程中，土地的增值空間巨大。我國《土地承包法》賦予農民對土地的使用權、流轉權、收益權以及繼承權。失去土地對農民來講等于失去了一項最重要的家庭財富。另一方面，農民失去了一項最穩定的就業崗位。在我國的城鄉二元經濟結構下，農業仍是農民最基本的就業崗位。失去土地后，農民由于缺乏相應的文化素質和勞動技能，很難在城鎮就業。最重要的一方面是，失地農民失去了最可靠的養老保障。農民擁有土地時，可以家庭耕種或轉讓出租獲得收益，保障老年生活。失去土地后，農民基本失去了生活來源，養老保險費用無處籌集，老后生活十分困難。

據國土資源部2002 年底測算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個農民失去土地。近7年來全國有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務農無地，上班無崗，低保無分”的“三無農民”達4000多萬。這一社會群體的問題如果處理不好，必將成為我國社會穩定的巨大隱患和經濟發展的重大難題。在我國農村養老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農民的養老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農民的養老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統籌層次不高。做好失地農民的養老保險工作已經是我國農村養老保險工作的重中之重。

二、失地農民養老保險制度的具體安排

失地農民養老保險制度應該本著：“政府保障為主，個人保障為輔，制度和資金來源可持續”的原則來設計。要堅持一次性補償與長期性代繳養老保險費相結合的方式，把失地農民逐步納入城鎮居民養老保險體系。長期性代繳養老保險費是失地農民養老保險的核心工作。具體實施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，按各地的經濟發展水平確定繳費數額，并且需要逐步提高失地農民養老保險的統籌層次。

對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農民，地方社會保障部門根據每年養老保險金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養老保險費用的支付，個人不負擔繳費。從失地的當月起，開始領取養老保險。

對于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農民應加入到城鎮靈活就業人員養老保險項目中。靈活就業人員養老保險繳費年限與失地農民實際年齡之間的差額即為實際繳費年限。每年所需繳納的費用由政府，集體，個人三方共同承擔。政府負擔的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項的財政撥款，集體承擔部分從土地補償費和集體經濟積累中提取，失地農民個人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應在50％以上，集體出資應在30％左右，個人出資在20％左右，堅持政府保障為主，個人保障為輔的原則。失地農民達到繳費年限后，可以領取養老保險金。

對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農民，當地社會保障部門的主要任務是促進勞動力再就業，應從集體獲得的土地補償費中，提出一部分就業培訓專用資金，使失地農民掌握新的勞動技能，增加就業機會，加快就業進程。當這部分失地農民自謀職業后，應參加城鎮居民養老保險項目，憑借失地農民身份證明，享受一定的養老保險繳費的優惠待遇。同時也應特別注意農村低保人員失地后的養老保險安排，對于失地低保人員，社會保障部門應不分年齡差別，對其實施城鎮最低生活保障。

三、實施失地農民養老保險所需要注意的問題

1.堅持“先就業，再保障”的原則，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。傳統的失地農民土地補償方式都是一次性的貨幣補償，包括搬遷費用、住房安置費用、就業培訓費用、養老補助費用等。一次性貨幣補償方式存在許多不合理的地方，安置費用在失地農民手中得不到有效利用，往往會出現投資失誤現象。同時一次性安置費用的補償水平也較低，根本無法對失地農民的老后生活進行保障。所以必須堅持“一次性補償與長期性代繳養老保險費”相結合的制度。保障失地農民生活的關鍵是促進失地農民的就業工作，使失地農民盡快向城鎮自謀職業者轉變，而不是僅僅依靠土地補償費用和政府補貼生活，充分發揮失地農民的自保作用，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉變。

2.制度建立時，要特別注意“公平問題”。失地農民的養老保險替代率要達到較高水平，與城鎮居民的養老保險水平相一致，防止失地農民生活水平下降現象的產生。農業部提供的數據顯示，自2001年以來，因征地引發的農民群體上訪事件呈激增之勢，占農民上訪案件總數的70％左右，而最集中的問題表現在征用土地的補償水平過低，沒有穩定合理的養老保險。由此可見建立失地農民養老保險制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農民養老保險替代率過低，勢必會影響失地農民的情緒，造成嚴重的社會問題和不穩定因素。

3.需要做好失地農民養老保險向城鎮居民養老保險過渡的銜接工作。失地農民在城市化過程中，會逐漸轉變成城鎮居民。失地農民養老保險制度也應做好向城鎮居民養老保險過渡的銜接工作。各地應參考已經建立的城鎮居民養老保險制度，來建立失地農民養老保險制度。在繳費費率，繳費年限，待遇水平上做到協調一致，為銜接工作打好基礎。對于在一定時期內，主動加入城鎮居民養老保險的失地農民應當適當降低養老保險中個人的繳費比例，提高失地農民參加城鎮居民養老保險的積極性。

四、建立失地農民養老保險制度的意義

1.制度的建立有利于保障失地農民的老后生活，切實解決“三農問題”，加快城市化進程。據筆者了解浙江省失地農民養老保險工作在全國做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農村最低生活保障水平。建立了失地農民養老保險制度后，政府、集體、個人三方共同籌資負擔，必然提高養老保險的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農民的養老問題，對于促進農村勞動力的流動，充分利用我國土地資源，縮小城鄉差距都有重要作用，最終促進“三農問題”的解決，并且逐步加快我國城市化進程。

2.制度的建立是完善我國農村養老保險的重要一步。據專家估計，到2030年我國失地農民群體將達到1.1億人，失地農民占我國農村人口的比例將逐步提高。從人數上來講，失地農民養老保險制度的建立對我國農村養老保險制度的完善具有重要意義。同時還要看到，目前我國的農村養老保險工作不容樂觀，國家尚未出臺具體的實施辦法，各地自主建立的農村養老保險制度有存在很大的差異性，總體來講對農民的養老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農民養老保險制度就顯得尤為重要。

3.制度的建立是改變我國城鄉二元經濟結構的有效措施。改變我國城鄉二元經濟結構的重點是發展農村經濟，而發展農村經濟必然會涉及到農村土地使用權流轉問題。如果解決不好失地農民的養老保險問題，必然會影響到農村土地使用權的流轉和征用土地問題，阻礙農村經濟的發展，不利于城鄉二元經濟結構的改善。同時，失地農民的養老保險工作與失地農民的就業工作兩者相互促進，可以很大程度上提高農村的人力資本水平，從勞動主體上促進農村經濟的發展，使城鄉協調發展，調整我國城鄉二元經濟結構。

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